Бюджетная реформа на региональном уровне

    В настоящее время стратегические интересы экономического развития области, в частности сельского хозяйства, требуют особого внимания центра к удаленным районам, разработки конкретных программ экономического развития с учетом выявленных местных особенностей и рационального использования имеющегося ресурсного потенциала.

    Таким образом, общее сравнительно благополучное  положение Ленинградской области  на Северо-Западе и в России в  целом не исключает дифференциации социально-экономического развития различных муниципальных образований, которая в отдельных случаях может достигать существенных значений. Подобная ситуация является проблемой не только отдельных муниципальных образований, но и области в целом, выступая существенным тормозом регионального развития.

    Поэтому основной задачей органов государственной  власти Ленинградской области в  настоящий момент является создание условий для равномерного развития всех муниципальных образований, своего рода «подтягивании» отстающих муниципалитетов как минимум до среднего по области уровня социально-экономического развития.

    Подобная  политика выравнивания уровней социально-экономического развития муниципальных образований  может вестись в нескольких направлениях.

    Это может быть:

    - прямое финансирование территории из областного бюджета;

    - стимулирование инвестиционной  активности в районе;

    - привлечение иностранных инвесторов;

    - создание наиболее благоприятных  условий для развития малого  и среднего бизнеса;

    - разработка и реализация стратегических  планов развития муниципального образования, создание на территории района специализированных промышленно-инвестиционных зон и т.д.

      В число регионов, одними из первых начавших внедрение системы бюджетирования, ориентированного на результат, входит Ленинградская область.

      Внедрение в Ленинградской области бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), началось в 2006 г. в рамках программы реформирования региональных финансов. Сложность задачи заключалась в отсутствии универсальных  подходов и инструментария, несовершенстве нормативно-правовой базы. Существующий в тот период опыт на федеральном уровне и в других регионах не имел методологических основ и носил характер эксперимента. [41, 13]

      БОР — это механизм, позволяющий выстроить  взаимосвязь между показателями социально-экономического развития региона и предусмотренными в бюджете региона средствами. Поэтому была поставлена задача разработать инструментарий, который может обеспечить сопоставление планируемых показателей социально-экономического развития и бюджетных средств, которые необходимо затратить для достижения этих показателей, а также произвести оценку значений показателей.

      Дополнительная  сложность внедрения БОР заключается  еще и в том, что большая  часть показателей социально-экономического развития формируется в результате деятельности не только государственных учреждений, на функционирование которых из областного бюджета Ленинградской области выделяются средства, но и муниципальных учреждений, в соответствии с бюджетным законодательством не имеющих права на получение средств из бюджета региона. Таким образом, задача заключалась еще и в том, чтобы разработать и внедрить определенный механизм администрирования, не связанный непосредственно с финансовой составляющей. [61, 25]

      На  начальном этапе в Ленинградской области большое внимание уделялось обучению участников внедрения БОР, усилению их взаимодействия. Чтобы не дискредитировать саму идею БОР возможными ошибками, допущенными из-за отсутствия опыта, было принято решение о внедрении БОР в отдельных отраслях и муниципальных образованиях, а затем постепенном распространении полученного положительного опыта на все отрасли и муниципальные образования.

      Апробация методологии БОР в Ленинградской  области проводилась в трех отраслях, определенных в качестве пилотных, — образовании, здравоохранении и социальной защите. Выбор именно этих отраслей был обусловлен высоким удельным весом расходов по этим отраслям в областном бюджете Ленинградской области и, следовательно, возможностью получить наибольший эффект от внедрения БОР. Дополнительным аргументом были также различия в структуре расходов в перечисленных отраслях, что позволяло апробировать несколько инструментариев БОР.

      С самого начала Ленинградская область  придерживалась основного принципа: внедрение БОР должно осуществляться в пределах финансовых ресурсов, утвержденных в областном бюджете, то есть без выделения пилотным отраслям на эти цели дополнительных ассигнований. С учетом этого принципа коллективам соответствующих отраслевых комитетов была предоставлена самостоятельность в выборе инструментария БОР, исходя из специфики ведомственной структуры расходов каждого комитета.

      В ходе работы всеми пилотными отраслями  был определен перечень показателей  и их значения, которые должны были быть достигнуты (так называемые целевые значения). В зависимости от того, обеспечивалось ли достижение этих показателей за счет взаимодействия органов государственной власти и подведомственных им государственных учреждений, либо требовалось привлечение муниципальных учреждений, было разработано несколько общих схем действий.

      В первом случае (когда показатели достигались  без привлечения органов местного самоуправления и муниципальных  учреждений), отраслевые комитеты в  пределах утвержденных ассигнований разработали  и утвердили ведомственные целевые программы (далее — ВЦП). Они отражались отдельной целевой статьей в ведомственной структуре расходов, сводной бюджетной росписи, а также бюджетной росписи отраслевого комитета и государственного учреждения, являющегося исполнителем мероприятий ВЦП. С одной стороны, каждому мероприятию программы соответствовал установленный объем ассигнований, с другой стороны, проведение конкретных мероприятий позволило достичь определенных значений ассигнований. Таким образом, части ассигнований, расходование которых ранее осуществлялась по «затратному» принципу, был придан целевой характер.

      Следует отметить, что это наиболее простая  и естественная схема внедрения  БОР, так как в данном случае взаимоотношения  участников (органов государственной  власти и подведомственных им учреждений) основываются на существующей нормативно-правовой базе. Оценка деятельности государственных учреждений, в том числе эффективности расходования ими бюджетных средств, осуществляется в пределах полномочий отраслевого органа исполнительной власти как учредителя этих учреждений и не требует разработки дополнительных регламентов взаимодействий. В рамках предоставленных ему полномочий отраслевой комитет оценивает степень успешности реализации ВЦП государственным учреждением, учредителем которого он является, и в зависимости от результатов оценки принимает решение о целесообразности дальнейшей реализации ВЦП, а также участия учреждения в реализации ВЦП. Самая большая сложность при использовании этой схемы заключается в оценке степени влияния исполнения мероприятий на достижения тех или иных показателей. Для упрощения задачи можно рекомендовать при утверждении ВЦП произвести ранжирование достигаемых показателей исходя из степени влияния либо разработать такую систему, где исполнение каждого мероприятия характеризовалось бы одним показателем.

      Более сложная схема реализуется, когда  достижение показателей обеспечивается с привлечением органов местного самоуправления и муниципальных  учреждений. Для успешной реализации этой схемы были образованы специальные органы — контрольные комиссии по целевому БОР соответственно в сферах образования, социальной защиты и здравоохранения (далее — контрольные комиссии), в состав которых входят представители государственных и муниципальных отраслевых структур и финансовых органов. [34, 16]

      В рамках этой схемы органы местного самоуправления и муниципальные  учреждения разрабатывают планы  деятельности по достижению утвержденных органами государственной власти показателей  социально-экономического развития и  показатели хода выполнения планов деятельности, определяется объем ассигнований, необходимых для исполнения каждого мероприятия плана. В функции контрольных комиссий входит рассмотрение и утверждение мероприятий и показателей, при необходимости — внесение в них изменений, а также представление отчетов об исполнении планов и достижении показателей.

      Данная  схема предполагает два возможных  варианта: реализация осуществляется в рамках исполнения переданных государственных  полномочий либо в рамках исполнения собственных полномочий органов местного самоуправления.

      Более сложной представляется ситуация, когда  достижение показателей социально-экономического развития осуществляется в рамках исполнения органами местного самоуправления собственных  полномочий. В этом случае, по нашему мнению, необходимо разработать меры экономического стимулирования муниципальных образований, достигших «целевых» значений показателей социально-экономического развития. Передача финансовых средств в рамках экономического стимулирования может быть осуществлена в форме субсидий бюджетам муниципальных образований. Справедливости ради требуется отметить, что данная схема в Ленинградской области пока не реализовывалась. На 2009 г. в проекте областного бюджета Ленинградской области были предусмотрены средства для выделения грантов муниципальным образованиям, достигшим наилучших результатов деятельности, но в условиях финансового кризиса было принято решение направить эти средства на обеспечение первоочередных расходов бюджета. 
 
 
 
 

ГЛАВА IV. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФИНАНСОВ

      Бюджетные отношения в государстве осуществляются на базе определенных правовых норм, совокупность которых образует бюджетное право. Предметом регулирования бюджетного права являются бюджетные отношения, возникающие в связи с формированием бюджетов, распределением и использованием бюджетных средств.

      Бюджетная система России – важнейший элемент  финансовой системы страны, поэтому  проблемы правового регулирования  бюджетной системы занимают огромное место в финансовом праве и  даже выделяются в особую подотрасль – бюджетное право.

      Построение  бюджетной системы во многом определяет эффективность функционирования финансовой системы государства. Россия - федеративное государство, отсюда вытекает необходимость  существования федерального бюджета  и бюджетов каждого из ее субъектов. Каждый бюджет, формируемый в РФ, обеспечивает финансирование мероприятий, имеющих соответственно федеральное, республиканское, областное, краевое, окружное или местное значение.

      Бюджет - это центральный институт финансового права, так как именно в форме бюджетов различных уровней происходит аккумуляция, распределение и использование основной массы государственных и муниципальных денежных средств. В материальном смысле бюджет-это централизованный денежный фонд, формируемый Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями для осуществления функций этих государственных и муниципальных образований. Такое понимание бюджета является обыденным и имеется в виду в случаях, когда говорят о средствах бюджета, финансирования из бюджета и т.п. [73, 268]

      Правовое  регулирование бюджетной системы  призвано разрешить многие вопросы: разграничение полномочий между  уровнями бюджетной системы, принципы формирования доходной и расходной  части бюджетов, объем прав РФ, ее субъектов и муниципальных образований при формировании бюджетов, полномочия, методы и принципы деятельности и взаимодействия различных государственных органов в бюджетной сфере и многое другое. 

4.1 Правовые основы  государственных  расходов и государствен-ного финансирования

     В процессе деятельности по осуществлению  государственных расходов возникает  круг отношений, регулируемых финансовым правом и другими отраслями права - гражданским, административным и др. В финансовых правоотношениях участвуют  государственные предприятия, организации, учреждения, их вышестоящие органы, а также банки, через которые производится выдача средств. В таких правоотношениях могут участвовать и негосударственные или немуниципальные организации, если государственные органы власти или органы местного самоуправления примут специальные решения о выделении им государственных или муниципальных средств.