Оценка субвенционной системы, перспективы ее развития

В 2008 году было предусмотрено 21 субвенция на исполнение субъектами РФ (муниципальными образованиями) переданных полномочий по 21 различному направлению.

Большинство субвенций были включены в федеральный фонд компенсаций. Общий объем средств - 196 200 411,00 тысяч рублей – 1,8 процентов от запланированных доходов федерального бюджета или 2,3 от запланированных расходов бюджета26. При этом все субвенции были предусмотрены отдельной строкой в Федеральном бюджете за исключением одной. Субвенция на финансовое обеспечение оказания отдельным категориям граждан социальной услуги по дополнительной бесплатной медицинской помощи в части обеспечения необходимыми лекарственными средствами, изделиями медицинского назначения, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов была распределена Правительством РФ и предоставлялась из внебюджетного фонда. Распределение федеральных субвенций по субъектам РФ осуществлено  в приложениях к федеральному закону о бюджете, за исключением четырех  субвенций.

В 2009 году субъектам РФ из федерального бюджета было предусмотрено к передаче 25 субвенций общим объемом средств - 209 764 172,50 тысяч рублей, что составило 3,1 процента от запланированных доходов федерального бюджета и 2,1 процента от запланированных расходов федерального бюджета. При этом все, кроме одной субвенции (той же, что и в 2008 году) были распределены федеральным законом о бюджете.

Так, в 2009 году в федеральном бюджете были предусмотрены субвенция на осуществление полномочий Российской Федерации по контролю качества образования, лицензированию и государственной аккредитации образовательных учреждений, надзору и контролю за соблюдением законодательства в области образования (ст. 28.1 Закона РФ «Об образовании»); на осуществление переданных полномочий Российской Федерации по оказанию отдельным категориям граждан государственной социальной помощи в части предоставления при наличии медицинских показаний путевок на санаторно-курортное лечение, а также бесплатного проезда на междугородном транспорте к месту лечения и обратно; обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации; на финансовое обеспечение оказания отдельным категориям граждан социальной услуги по дополнительной бесплатной медицинской помощи в части обеспечения необходимыми лекарственными средствами, изделиями медицинского назначения, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов. Последняя была распределена не законом о федеральном бюджете, а отдельным постановлением Правительства РФ.

В 2008, 2009 годах порядок предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субвенций мог предусматривать возможность получения субвенций в порядке компенсации произведенных кассовых расходов либо право выбора высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации (местной администрации) между получением субвенций в порядке авансовых платежей или в порядке компенсации произведенных кассовых расходов.

В 2010 году субъектам РФ передано 25 видов субвенций для финансового обеспечения расходов на осуществление 25 переданных полномочий Российской Федерации  по различным направлениям.

Общий объем средств, направленных на оплату переданных полномочий составил (объем субвенций) 262 055 560,50 тысяч рублей, что составляет 2,6 процентов от запланированных доходов федерального бюджета или 3,4 процента от запланированных расходов федерального бюджета.

Распределение средств субвенций по субъектам РФ в основном производится в самом федеральном бюджете. Так, 21 субвенция распределена по субъектам РФ приложениями к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов», 3 постановлениями Правительства РФ и 2 ведомственными приказами.

В отношении права субъектов РФ расходовать средства своих региональных бюджетов на исполнение переданных полномочий с дальнейшей компенсацией произведенных затрат из федерального бюджета, то такое право бюджетам субъектов РФ с 2010 года не предоставлено. В соответствии с пунктом 4 статьи 12 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов" в 2010 году операции с целевыми средствами при исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов) учитываются на лицевых счетах, открытых получателям средств бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов) в территориальных органах Федерального казначейства. Аналогично в 2011 году.

Данное положение ведет к тому, что при позднем поступлении средств из федерального бюджета, на начало года может сложиться ситуация не исполнения федеральных полномочий на местах, например, в отношении выплаты пособий, других социальных трансфертов. В законодательстве данная ситуация никак не разрешена.

Данную проблему попыталось разрешить Министерство финансов РФ. В письме Министерства финансов Российской Федерации N 02-03-09/4393, Казначейства РФ N 42-7.4-05/5.3-709 от 11 ноября 2010 года «О порядке учета в 2010 году операций с межбюджетными трансфертами, предоставляемыми из федерального бюджета в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение» отмечено, что  в отдельных субъектах Российской Федерации в 2010 году в связи с поздним поступлением целевых средств расходы, источником финансового обеспечения которых должны являться целевые средства, были осуществлены за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации не в соответствии с положениями статьи 12 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов"27. В этом же письме произведенные субъектами РФ кассовые расходы было разрешено возместить за счет средств субвенции. Аналогично в 2011 году. Однако, на наш взгляд, рассмотренный вопрос должен быть урегулирован в законодательстве. Названое письмо Министерства финансов РФ даже не было опубликовано.

В 2011 году на региональный уровень передано 26 федеральных полномочий. В целях финансового обеспечения их выполнения, на основании Федерального закона «О федеральном бюджете на 2011 год и плановый период 2012-2013 годов», в бюджеты субъектов РФ было перечислено 272 643 266,85 тысяч рублей, что составило 2,56 процента от запланированных расходов бюджета и 3,08 процента от запланированных доходов федерального бюджета. Объем фонда компенсаций составил 212 290 127,90 рублей. Из чего следует, что не все субвенции были включены в Фонд компенсаций. Из 26 федеральных субвенций, финансовые средства 21 субвенции были распределены по субъектам РФ законом о федеральном бюджете на 2011 год и плановые период 2012-2013 годов, пять субвенций распределены подзаконными нормативными актами – две приказами Министерства здравоохранения РФ, две в соответствии с Постановлениями Правительства РФ, одна субвенция – судебным департаментом при Верховном Суде РФ. Приведенные выше данные обобщены в таблице 3.

 

Таблица 3. Объем субвенций в федеральном бюджете

за 2008-2011 годы

 

Год	2008 год	2009 год	2010 год	2011 год
Расходы федерального бюджета (тыс. рублей)	7 021 926 881,20	9 845 217 590,30	7 783 778 395,80	10 658 558 761,00
Доходы федерального бюджета (тыс. рублей)	8 965 735 575	6 713 821 033,00	10 212 419 940,10	8 844 554 761,00
Объем субвенций (тыс. рублей)	196 200 411,00	209 776 701,80	262 843 020,20	272 643 266,85
Процент субвенций от расходов федерального бюджета	2,12	1,95	3,38	2,56
Процент субвенций от доходов федерального бюджета	1,66	2,86	2,57	3,08

 

 

Таким образом, из таблицы видно, что в среднем объем субвенций в структуре доходов (расходов) федерального бюджета составляет 2-3 процента. На протяжении 4 лет, взятых для анализа, данное соотношение остается неизменным.

На рисунках 2  и 3 показано соотношение доходов и расходов федерального бюджета к объемам выделяемых субвенций.

 

 

 

 

Рисунок 2. Соотношение доходов (расходов) федерального бюджета

с объемами субвенций за 2008-2011 годы

 

 

Рисунок 3. График роста объема субвенций, доходов и расходов

федерального бюджета за 2008-2011 годы

 

 

 

Если анализировать субвенции по содержанию передаваемых полномочий, необходимо отметить, что целевое назначение большинства субвенций не менялось. Так, с 2008 по 2011 годы предоставлялась 21 субвенция. Так, среди них субвенции на финансирование:

- полномочий по контролю, надзору, выдаче лицензий и разрешений  в области охраны и использования  объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания (ст. 6 Федерального закона «О животном мире»);

- мер социальной поддержки  для лиц, награжденных знаком "Почетный  донор СССР", "Почетный донор  России" (ст. 11 Федерального закона  «О донорстве крови и ее компонентов»);

- полномочий по контролю  качества образования, лицензированию  и государственной аккредитации  образовательных учреждений, надзору  и контролю за соблюдением  законодательства в области образования (ст. 28.1 Закона РФ «Об образовании»);

- полномочий по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения (ст. 9.1 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры народов РФ»);

- полномочий по обеспечению  жильем отдельных категорий граждан, установленных Федеральными законами "О ветеранах" и "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации";

- полномочий по осуществлению  выплаты инвалидам компенсаций  страховых премий по договору  обязательного страхования гражданской  ответственности владельцев транспортных средств (ст. 17 Федерального закона "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств");

- полномочий в области  организации, регулирования и охраны  водных биологических ресурсов (ст. 26 Водного кодекса Российской Федерации);

- полномочий в области  охраны здоровья граждан (ст. 5.1 Основ  законодательства РФ об охране  здоровья граждан);

- полномочий по государственной  регистрации актов гражданского  состояния (ст. 4 Федерального закона  «Об актах гражданского состояния»);

- полномочий в области  лесных отношений (ст. 83 Лесного кодекса  Российской Федерации).

Общее количество субвенций по годам представлено на рисунке 4.

 

 

 

 

Рисунок 4. Общее количество субвенций по годам

 

 

 

 

По каждой субвенции, утверждены методики распределения средств по субъектам РФ. Некоторые методики из года в год остаются неизменными. В силу п. 1 ст. 133 БК РФ субвенции бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета распределяются между субъектами РФ в соответствии с методиками, утверждаемыми Правительством РФ согласно требованиям БК РФ, федеральных законов и нормативно-правовых актов Президента РФ и Правительства РФ.

 В качестве примера  можно привести постановление  Правительства РФ от 14 февраля 2009 года N 135 "Об утверждении методики  распределения субвенций бюджетам  субъектов Российской Федерации  на реализацию полномочий в  области организации, регулирования и охраны водных биологических ресурсов"28, Постановление Правительства РФ от 10 января 2009 года N 16 "Об утверждении методики определения общего объема средств, предусмотренных в федеральном бюджете в виде субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление полномочий Российской Федерации в области охраны и использования охотничьих ресурсов по контролю, надзору, выдаче разрешений на добычу охотничьих ресурсов и заключению охотхозяйственных соглашений, и их распределения между субъектами Российской Федерации"29.

Объемы федеральных субвенций за 2005 - 2011 годы  из федерального бюджета субъектам РФ отражены на рисунке 5.

 

Рисунок 5. Объем субвенций из федерального бюджета

субъектам РФ по годам

 

 

Как видно из рисунка, размеры субвенций ежегодно увеличиваются. Однако, соотносится ли этот рост с ростом других показателей, к примеру, инфляции и ростом размера прожиточного минимума по России.

Важным кажется анализ объемов субвенций по годам с точки зрения соотношения их роста с процентом инфляции и ростом размера прожиточного минимума, который рассчитывается в порядке, определяемом Федеральным законом  от 24 октября 1997 года  N 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации"30. Размеры прожиточного минимума, рассчитанного исходя из роста стоимости потребительской корзины, возьмем из постановлений Правительства Российской Федерации. Ориентир – размер прожиточного минимума за 1 квартал соответствующего года по Российской Федерации на душу населения. Процент инфляции для расчета взят из федеральных бюджетов на соответствующий год. Данные обобщены в таблице 4. 

 

Таблица 4. Размер инфляции и прожиточного минимума

В Российской Федерации

 

Год	2007	2008	2009	2010	2011	2011 год (рост к 2007 году)	2011 год (рост к 2008 году)
Размер прожиточного минимума (руб.) 1 квартал	3696	4402	5083	5518	6 473
Процент роста прожиточного минимума к предыдущему году		19,1	15,5	8,6	17,3	75,1	47,0
Процент инфляции	6,5 - 8	10,5	13	8	6,5	38	27,5