Оценка субвенционной системы, перспективы ее развития

Согласно статье 26.8 Закона  № 184-ФЗ, не только федеральные органы исполнительной власти могут передавать свои полномочия исполнительным органам государственной власти субъектов РФ, но и последние по соглашению могут передавать осуществление части своих полномочий федеральным структурам с передачей необходимых материальных и финансовых средств. Соглашения данного рода имеют место в регионах23. Сложности вызывает решение вопроса о статусе, порядке перечисления и расходования региональных средств, которые предполагаются в возмещение расходов федеральных структур на осуществление передаваемых от субъектов РФ полномочий. Нормативных правовых актов, регламентирующих такую передачу, нет, субвенции такого рода в БК РФ не предусмотрены, впрочем, как и иные межбюджетные трансферты в федеральный бюджет (ст. 129 БК РФ).

В отношении субвенций из федерального бюджета напрямую в местный бюджет. Пункт 6 статьи 19 Закона № 131-ФЗ предусматривает возможность принятия федерального закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (в том числе и федеральными) с предоставлением соответствующей субвенции. Соответственно, нет правовых ограничений для такого рода субвенций. Тем не менее, как правило, субвенции муниципалитетам следуют через бюджеты субъектов РФ.

Субвенции для финансового обеспечения переданных органам государственной власти субъектов РФ полномочий из бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ предусмотрены п.7 статьи 26.3 Закона № 184-ФЗ. В Бюджетном кодексе РФ отражен только один их вид – субвенции бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования. Последние были включены в БК РФ в ноябре 2010 года в соответствии с поправками, внесенными Федеральным законом от 29 ноября 2010 года N 313-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»24. Субвенции из двух других имеющихся в Российской Федерации межбюджетных фондов в Бюджетном кодексе не отражены.

Насколько согласовано данное положение с другими нормами бюджетного законодательства? Согласно ст. 21 БК РФ, субвенции относятся к межбюджетным трансфертам, под которыми понимаются средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ, другому бюджету бюджетной системы РФ (ст. 6 БК РФ). Исходя из этих двух посылок, субвенции могут быть предоставлены из бюджета внебюджетных фондов, так как они входят в состав бюджетной системы РФ. Однако, логика новой субвенционной системы заключается именно в том, чтобы связать полномочия и средства одного субъекта для передачи другому субъекту. В случае внебюджетных субвенций, возникает некий дуализм, когда полномочия передаются от Российской Федерации, а средства в обеспечение данных полномочий формально находятся в ведении  другого субъекта права – внебюджетного фонда.

Согласно статье 133.2 Бюджетного кодекса РФ, под субвенциями бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами. Точный механизм их предоставления и расходования пока не отлажен.

2. В зависимости от  правового статуса документа, которым  предусматривается передача федеральных полномочий, а значит и передача финансового обеспечения, субвенции можно подразделить на предусмотренные федеральным законом и субвенции, предусмотренные соглашением между федеральным органом исполнительной власти и исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

По правилам, предусмотренным п. 7 статьи 26.3 Закона № 184-ФЗ, полномочия по предметам ведения Российской Федерации передаются для осуществления субъектам РФ федеральным законом. Последний должен содержать способ (методику) и (или) федеральные стандарты расчета нормативов для определения общего объема субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов РФ для осуществления соответствующих полномочий. По состоянию на сентябрь 2010 года действует 24 федеральных закона, которыми предусмотрена возможность передачи федеральных полномочий. Неудачной является конструкция ежегодного введения в действие федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год положений федеральных законов о передаче полномочий (п.7 статьи 26.3 Закона № 184-ФЗ). Считаем данное положение весьма спорным, так как нельзя ставить оказание населению государственных услуг в зависимость от принятия либо не принятия бюджета.

В 2010, 2011 годах в соответствии с соглашениями передана часть федеральных полномочий органам исполнительной власти субъектов РФ по двум направлениям – по предоставлению мер социальной  защиты инвалидам и отдельным категориям граждан из числа ветеранов и по оказанию отдельным категориям граждан государственной социальной помощи в части предоставления при наличии медицинских показаний путевок на санаторно-курортное лечение, а также бесплатного проезда на междугородном транспорте к месту лечения и обратно.

Межбюджетные трансферты на осуществление первых названных полномочий в Законе о федеральном бюджете на 2010 год предусмотрены только для инвалидов в разделе 1103 «субвенции бюджетам субъектов РФ» приложения 9 Закона о федеральном бюджете на 2010 года одной строкой без распределения  по субъектам. В отношении финансового наполнения функций по обеспечению льготных категорий путевками, то в Законе о федеральном бюджете на 2010 год эти средства обозначены как субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации. Тем не менее,  их объем и распределение по субъектам РФ не производится. В 2011 году в федеральном законе о бюджете не упомянута данная субвенция вовсе. Ее распределение по субъектам РФ утверждено приказом Минздрава РФ.

Соглашения о передаче полномочий вступают в силу не с начала финансового года, как это было бы логично предложить, а с даты вступления в силу распоряжения Правительства Российской Федерации об их утверждении25.

3. Субвенции можно классифицировать  в зависимости от содержания  передаваемых полномочий.

Деление субвенций по данному критерию можно охарактеризовать как динамичную систему, так как передаваемые полномочия каждый год уточняются, модифицируются, дополняются и исключаются, а значит и субвенции, предусматриваемые в федеральном бюджете, также ежегодно меняют свои названия и содержание в зависимости от вида передаваемых полномочий. Так, например, в 2009 году на основании статьи 7 Федерального закона "О физической культуре и спорте в РФ" в федеральном бюджете была предусмотрена  субвенция субъектам РФ на  осуществление федеральных полномочий по  оформлению  и ведению спортивных паспортов. Однако, в соответствии со статьей 1 Федерального закона «О приостановлении действия отдельных положений некоторых законодательных актов РФ в связи с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов", статья 7 Федерального закона о физической культуре и спорте была приостановлена до 1 января 2011 года, соответственно, названная субвенция в федеральном бюджете на 2010 год отсутствует и больше не вводилась

Таким образом, в 2009 году было предусмотрено 25 видов федеральных субвенций, в 2010 году также 25 субвенций. Количество субвенций и их объемы отражены в таблице 2.

Таблица 2. Количество и объемы субвенций по годам.

Такое состояние нашей субвенционной системы скорее нужно отнести  к недостаткам, чем к достоинствам. Нестабильность механизма передачи полномочий ведет к неэффективному их исполнению, трудностям с их финансовым обеспечением, многочисленным вопросам, возникающим на местах по расходованию средств субвенций.

4. В зависимости от  способа распределения между публично-правовыми образованиями, субвенции можно подразделить на субвенции, распределяемые законом о бюджете на соответствующий финансовый год и  субвенции, распределяемые подзаконными нормативными актами.

Согласно п. 2 статьи 26.20 Закона № 184-ФЗ, субвенции из федерального фонда компенсаций утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год по каждому субъекту РФ. Согласно п. 2 статьи 133 Бюджетного кодекса РФ, проект распределения субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета между субъектами РФ утверждается при рассмотрении проекта указанного федерального закона. Тем не менее, вопреки данным положениям, не все федеральные субвенции распределены законом о федеральном бюджете. Аналогичная ситуация имеет место и в отношении региональных субвенций. Так из 25 федеральных субвенций 2010 года 21 субвенция распределена Законом о федеральном бюджете на 2010 год, две - распределены Правительством РФ и еще две распределены федеральными органами исполнительной власти. Аналогично в 2011 году. Из 26 видов субвенций, предусмотренных в 2011 году, федеральным законом о бюджете распределено только 21 субвенция. Причиной данного несоответствия является отсылочная норма Закона о федеральном бюджете на 2010 год, а именно статья 12, предусматривающая возможность  распределения межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ, за исключением распределенных законом о бюджете, Правительством РФ или в установленном им порядке. Статья 12 в законе о бюджете имеет простое объяснение – скорость, с которой происходят процессы формирования субвенций, их распределения, не дает возможности бюрократической машине прокручиваться также быстро. Однако данное делегирование функций законодательной власти исполнительной не соответствует действующему законодательству. В этой ситуации можно предложить два решения обозначенной проблемы - либо внесение соответствующих  изменений в Бюджетный кодекс РФ, - либо все-таки замедлить темпы реформирования субвенционной системы. Во втором случае, не возникнет необходимость ежегодно принимать либо уточнять методики расчета и распределения субвенций, приостанавливать действие федеральных законов, предусматривающих передачу полномочий, ежегодно утверждать нормативные правовые акты по расходованию новых субвенций.

5. Субвенции также в зависимости от порядка их поступления, можно разбить на субвенции, поступающие напрямую в бюджеты публично-правовых образований, осуществляющих переданные полномочия. Их можно обозначить как «прямые субвенции». И субвенции, поступающие в бюджет публично-правового образования, осуществляющего переданные полномочия, через другой бюджет – «транзитные субвенции». Так, например, федеральная субвенция на осуществление полномочий по составлению (изменению и дополнению) списков кандидатов в присяжные заседатели федеральных судов общей юрисдикции в РФ поступает в местные бюджеты, но через бюджет соответствующего субъекта РФ.  На основании статьи 5 Федерального закона «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в РФ» списки кандидатов в присяжные заседатели составляются исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований. Соответственно федеральная субвенция компенсирует их расходы. Аналогично с субвенцией на осуществление полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты. Согласно статье 8 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе", субвенции зачисляются на счета бюджетов субъектов РФ и через образуемые в составе бюджетов субъектов РФ региональные фонды компенсаций передаются бюджетам поселений и городских округов.

Как уже отмечалось выше, Бюджетным кодексом РФ не предусмотрена возможность  прямого поступления федеральных субвенций муниципальным образованиям, хотя, на наш взгляд, принципиальных возражений для этого нет. Муниципальные образования являются самостоятельными субъектом права, полноценными участниками бюджетного процесса, поэтому названное ограничение кажется необоснованным. Более того, вводя такие ограничения, органы местного самоуправления заведомо ставятся в неравное положение с другими участниками бюджетного процесса. Ничего не говорится о «подчиненности»  бюджетов и в статье 12 БК РФ о структуре бюджетной системы Российской Федерации.

Надо сказать, что большинство межбюджетных трансфертов из федерального бюджета зачисляются в местные бюджеты опосредованно – через бюджеты субъектов РФ. Более того, на субъекты РФ накладывается ряд обязанностей, связанных с прохождением данных средств – разработки методики распределения их по муниципальным образованиям, сбора данных и представления отчета о расходовании средств субвенции в соответствующий федеральный орган исполнительной власти, а иногда и контроль за их использованием. Однако, ни одна из методик расчета объема субвенций в местные бюджеты, не учитывает расходы субъектов РФ, связанные с администрированием. Возможно поэтому многие субъекты РФ, не имея материального стимула, а только немалые проблемы, исполняют такие обязанности без инициативы.

Транзитные субвенции также возможны в случае, если субъект РФ предает  региональные полномочия поселению. Такие субвенции – региональные транзитные - могут передаваться поселениям через бюджеты муниципальных районов. Однако в этом случае субъект РФ обязан финансово обеспечить полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов по расчету и предоставлению субвенций бюджетам поселений, что следует из статьи 140 БК РФ.

6. Субвенции также в  зависимости от учета расходов  на администрирование, можно подразделить  на субвенции, рассчитанные с  учетом затрат на осуществление передаваемых полномочий, и без включения соответствующих затрат. Вторая группа субвенций, на наш взгляд должна быть сведена к нулю.

2.3. Характеристика  субвенций, предусмотренных в федеральных бюджетах в 2008-2011 годах

Так как новая субвенционная система начала формироваться только с 2008 года, проанализируем показатели федеральных бюджетов за период с 2008 по 2011 годы.

Как уже отмечалось, содержание субвенций, их количество, объемы, получатели, порядок предоставления постоянно уточняются. Количество субвенций находится в прямой зависимости от количества передаваемых на региональный уровень полномочий.