Оценка субвенционной системы, перспективы ее развития

В Финансовой энциклопедии того времени, субвенцией назывался один из видов постоянных (ежегодных) пособий, выдаваемых или государством местным административно-территориальным единицам (автономным республикам, губерниям и областям) или крупными административно-территориальным единицам более мелким единицам (областью—округам, губернией— уездам, уездами—волостям).

Известный экономист того времени В. Ржевский отмечал, что обширность, разнообразие и растущая с развитием экономической жизни сложность задач, лежащих на государстве, побуждают государство возлагать на местные органы (области, губернии) удовлетворение большого числа потребностей населения. В финансовом отношении эта передача государством лежащих на нем задач местным административно-территориальным единицам выражается в отнесении на местные средства все увеличивающегося количества расходов. Происходит так называемая децентрализация расходов.

Косвенные налоги повсеместно сосредоточиваются в руках государства, так как организация взимания их, будучи весьма сложной, осуществима более экономно лишь при сосредоточении взимания косвенных налогов в руках государства. То же самое имеет место и в отношении большинства прямых налогов (как подоходный, промысловый и сельскохозяйственный налоги). Местных доходов на покрытие всех местных расходов не хватает. Выходом из этого является предоставление государством местам части собираемых ими доходов в виде пособий. Соответственно, он рассматривал субвенцию как участие в той или иной доле со стороны государства (или крупной административно-территориальной единицы) в расходах по удовлетворению данной бюджетной единицей определенной потребности.

Самым сложным и трудным авторы считали вопрос об установлении  платежеспособности населения отдельных административно-территориальных единиц. Предлагали за основу расчета субвенций принять показатель размера поступлений на душу сельского населения по сельскохозяйственному налогу с учетом размера поступлений по подоходному и промысловому налогам на душу всего (городского и сельского) населения данной единицы, плотности населения и эффективности затрат на основании отчетных данных об исполнении местного бюджета, о состоянии местного хозяйства и других сведений. Что касается степени удовлетворения субвенируемых потребностей в отдельных административно-территориальных единицах, то в качестве показателя предлагали вести показатель платежеспособности населения.

Действительно, чем выше платежеспособность населения отдельной административно-территориальной единицы, тем, как общее правило, выше степень удовлетворения потребностей населения данной единицы.

Таким образом, субвенция того времени имела следующие характеристики:

- использовалась только в межбюджетных отношениях;

-  являлась безвозмездным, безвозвратным перечислением;

- носила денежный характер;

- имела целевое назначение;

- предполагала долевое финансирование расходов;

- использовалась для покрытия целевых расходов бюджета другого уровня в целях поощрения эффективной работы местных органов власти.

Как подчеркивалось в Положении о местных финансах 1926 года РСФСР, долевое участие государства в расходах местных советов имеет своей целью поощрение местных советов к расширению круга учреждений и мероприятий, развитие которых в общегосударственных  интересах признается необходимым и вообще разрешение наиболее важных задач в области местного хозяйства (п. 121).

Основным вопросом при назначении пособий местным органам в форме субвенции являлся вопрос — устанавливать ли субвенцию на отдельную единицу – например, на содержание школьного комплекта, больничной койки, агрономического участка и т.п. или на отдельную сметную статью, например, заработную плату, на приобретение учебных пособий, медикаментов и т.п.9

Первая форма субвенций, т.е. установление субвенций на сметную единицу в целом имеет весьма существенное преимущество, так как при это форме местам предоставляется известная свобода в распределении получаемых ими путем пособий средств, например, в годы благоприятные в отношении эпидемий, возможно благодаря сокращению расходов на медикаменты, увеличить затраты по ремонту инвентаря или зданий лечебницы и т.п.

Установление же субвенций на отдельные сметные статьи, например, на заработную плату, может привести к недостаточному обеспечению учреждений средствами на оперативные и хозяйственные расходы при увеличившихся штатах.

Сторонники установления субвенций на отдельные сметные статьи, в частности, на заработную плату, в качестве главного довода обычно ссылаются на необходимость обеспечить для работников на местах некоторый минимальный уровень заработной платы. Казалось бы, что этой же цели можно был бы достигнуть, поставив в числе условий назначения субвенций оплату труда работников на местах не ниже известного минимума.

В начале 30-х годов в связи с налоговой реформой субвенционная система финансирования местных бюджетов была отменена и вплоть до начала 90-х годов прошлого века не использовалась10.

 

 

2. Взгляды на субвенции в постсоветский период

 

После 1990 года российская субвенционная система начинает формироваться вновь. С 1990 по 2000 годы термин «субвенция» применялся во всевозможных вариациях и разграничивался с близкими понятиями (субсидия, дотация, пособие, помощь) по разнообразным критериям.

Первым актом постсоветского периода, в котором были предусмотрены субвенции, был Закон СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного хозяйства в СССР»11. В нем были предусмотрены субвенции в местные бюджеты. Днем позже был принят Закон СССР от 10 апреля 1990 года N 1421-1  "Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик", который включал субвенции как форму перечислений бюджетам республик.

Первый бюджетный нормативный акт республиканского значения в то время - Закон РСФСР от 10 октября 1991 года N 1734-1 "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" указывал, что в составе бюджетов могут создаваться целевые и резервные бюджетные фонды, средства которых в целях осуществления социальных, экологических и других программ, ликвидации последствий стихийных бедствий, проведения иных мероприятий, покрытия дефицита могут передаваться безвозмездно в виде субвенций, субсидий и дотаций в бюджеты нижних уровней12.

В 1992 году были предусмотрены субвенции из республиканского бюджета Российской Федерации на 1 квартал в сумме 953,254 тыс. рублей республиканским бюджетам республик в составе Российской Федерации и бюджетам автономных образований для финансирования расходов на социальную поддержку населения, не обеспеченных собственными финансовыми ресурсами территорий, с разбивкой по получателям. Сумма субвенций составила 22 % от доходов республиканского бюджета за тот же период13.

15 июля 1992 года был прият  Закон РФ "О субвенциях республикам  в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве  и Санкт - Петербургу", который  достаточно подробно регулировал  основы оказания централизованной финансовой помощи республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу14. Он действовал вплоть до принятия Бюджетного кодекса РФ.

Под субвенцией понимался фиксированный объем государственных средств, выделяемых на безвозмездной основе для целевого финансирования (возмещения) расходов бюджетов национально - государственных и административно - территориальных образований.

В  Законе РФ от 15 апреля 1993 года N 4807-1 "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт - Петербурга, органов местного самоуправления" было дано определение субвенции как суммы, выделяемой на определенный срок из бюджета вышестоящего уровня на конкретные цели для выравнивания социально - экономического развития соответствующего национально - государственного или административно - территориального образования15. Таким образом, здесь такие средства рассматривались как возвратные.

Таким образом, на новом этапе субвенция имела следующие характеристики:

- рассматривалась как финансовая помощь на исполнение полномочий бюджета, получающего субвенцию;

- денежный характер;

- по  субъектному составу  – межбюджетные отношения;

- предоставление бюджету  нижестоящего уровня;

- целевое назначение;

- безвозмездность;

- могла предоставляться как авансовыми платежами, так и в возмещение понесенных расходов;

- предоставление на условиях  долевого финансирования.

Единственным спорным моментом был вопрос о возвратности субвенции16.

В первой редакции Бюджетного кодекса РФ, под субвенцией понимались  бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов. Таким образом, особенностями субвенций стали:

- источник поступления  – бюджетные средства;

- получатели - как бюджет  другого уровня, так и юридическое  лицо;

- безвозмездная, безвозвратная  основы;

- целевой характер;

- средства субвенции рассматривалась  как финансовая помощь.

При этом не выдвигалось условие о необходимости софинансирования расходов из средств получателя. На этом этапе, субвенции и субсидии рассматривались как форма финансовой помощи, при этом отличие между ними как раз и было в условиях софинансирования. Субсидия требовала софинансирования из средств получателя. Средства субвенций предусматривались в бюджетах соответствующего уровня и предоставлялись на условиях и в порядке, которые особо определены законами РФ, субъектов Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год.

В Федеральном бюджете на 2000 год были установлены расходы на выплату субвенций бюджетам субъектов РФ в сумме порядка 1 процента от доходов федерального бюджета (12011903,34 тыс. рублей). Так, в 2000 году субвенции выделялись закрытым административно - территориальным образованиям, на развитие, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования, а также на финансирование региональных программ развития.

Субвенции рассматривались как одна из форм оказания финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня и выделялись на финансирование отдельных целевых расходов. При этом через субвенции финансировались расходы по федеральным целевым программам, капитальные расходы, расходы, передаваемые из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, иные целевые расходы.

Соответственно, посредством субвенций оплачивались как расходы субъекта РФ, так и федеральные расходы. Аналогично в отношении средств областного бюджета.

В августе 2004 года взгляды на субвенции подверглись серьезному пересмотру. Так, после 2004 года все формы перечислений в рамках межбюджетных отношений перестали рассматриваться как вид финансовой помощи, а получили новое название – межбюджетные трансферты. Изменились подходы. Теперь субвенция – это уже не финансовая помощь, а способ взаимоотношений между бюджетами.

Субвенции предоставлялись теперь при соблюдении определенных условий и на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, финансовое обеспечение которых в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и (или) Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета. Более того, в Бюджетном кодексе РФ был закреплен Фонд компенсаций, из которого субвенции должны были перечисляться регионам. Аналогично по субвенциям из бюджета субъекта РФ в местные бюджеты.

Справедливости ради необходимо отметить, что Фонд компенсаций впервые был сформирован в составе федерального бюджета в  2001 году. Так, в 2001 году Фонд компенсаций федерального бюджета составлял 3 338 163 822 тысяч рублей, был распределен по субъектам РФ в соответствии с федеральным законом о бюджете на 2001 год. Средства фонда направлялись на финансирование текущих расходов по реализации Федерального закона от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" - в сумме 10 578 667,0 тыс. рублей – в форме субсидий; Федерального закона от 19 мая 1995 года N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" - в сумме 22 802 971,0 тыс. рублей – в форме субвенций. Таким образом, в фонд компенсаций того периода включались как средства субвенций, так и субсидий. Некоторые субвенции, например, территориям Дальнего Востока для расчетов с энергетическими компаниями за получаемые тепло- и электрическую энергию (500 тысяч рублей) в Фонд компенсаций включены не были.

На выплату субвенций в 2001 году было израсходовано 40 054 957 тысяч рублей, что составило порядка 3 процентов от расходов (доходов) федерального бюджета за тот же период.

Автором работы особенно выделен бюджет 2001 года, так как он был первый после введения в действия Бюджетного кодекса РФ и в котором отражены новые подходы.

В 2005 году размер фонда компенсаций составил 33 728 522 тысяч рублей, всего субвенций было запланировано в сумме 45 477 177,1 тысяч рублей, что составило 0,9 процентов от доходов федерального бюджета и 1,28 процента от расходов бюджета.

В 2006 году Фонд компенсаций уже составил 73 855 605,3 тысяч рублей и был распределен по субъектам РФ законом о федеральном бюджете на тот же год. Объем субвенций был предусмотрен в размере 81 827 309,50 тысяч рублей, что составляло 1,33 процента от запланированных доходов бюджета и 1,84 процента от запланированных расходов федерального бюджета.

С 2006 года наметилась тенденция к оформлению субвенциями только отношений, связанных с компенсацией расходов по выполнению полномочий  органов власти другого уровня.