Оценка субвенционной системы, перспективы ее развития

В статье 105 Федерального закона от 26 декабря 2005 года № 189-ФЗ «О федеральном бюджете на 2006 год» было подтверждено, что получателями субвенций могут быть не только бюджеты другого уровня, но и организации любой организационно-правовой формы. Такие субвенции предоставляются в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации17.

В федеральном бюджете на 2007 год Фонд компенсаций был предусмотрен в размере 148 801 619,60 тысяч рублей. Всего за этот период запланировано к перечислению субвенций на сумму 174 751 235,60 тысяч рублей, что составляло 2,35 процентов от запланированных доходов федерального бюджета, 2,68 процентов от запланированных расходов федерального бюджета. Все изложенное отражено в таблице 1.

 

Таблица 1. Объем субвенций в федеральном бюджете по годам

 

	2001 год	2005 год	2006 год	2007 год
Итого размер фонда компенсаций (тыс. руб.)	33 381 638,00	33 728 522,00	73 855 605,30	148 801 619,60
Итого объем субвенций (тыс. руб.)	40 054 957,00	45 477 177,10	81 827 309,50	173 138 870,30
Процент субвенций от запланированных доходов федерального бюджета	3,36	0,91	1,33	2,35
Процент субвенций от запланированных расходов федерального бюджета	3,36	1,28	1,85	2,68

 

Также подтверждено выделение субвенций организациям любой организационно-правовой формы.

Среди специалистов в этот период спорным был вопрос по поводу выделения дополнительных дотаций и субвенций региональным и муниципальным образованиям из федерального и субфедеральных бюджетов.

Так, Программа поддержки малого предпринимательства на 1998 - 1999 гг. предусматривала финансирование проектов развития инфраструктуры в регионах в большем объеме, если в нем уровень развития малого предпринимательства  ниже. Это положение вызвало критику у некоторых ученых из-за неэффективности такого механизма, поскольку он совершенно не стимулировал органы исполнительной власти в субъектах РФ к поддержке малого бизнеса18. В связи с этим предложена другая позиция, противоположная выраженной в программе: выделять дополнительные субвенции и дотации региональным и муниципальным образованиям из региональных и местных бюджетов в качестве поощрения за высокий уровень развития малого бизнеса.

Вторая позиция, имеет определенные преимущества. Однако авторы предлагали вводить предусмотренную в ней меру не сразу, поскольку это может привести к еще большему социально-экономическому расслоению регионов. Предлагалось вначале подвести отстающие по показателям малого бизнеса регионы к минимально необходимому уровню развития, а затем уже поощрять конкуренцию между ними, т.е. когда они будут в более-менее равных условиях. Авторы пишут о том, что нет смысла поощрять конкуренцию между развитыми в сфере малого предпринимательства регионами и регионами, о которых заранее известно, что они неконкурентоспособны.

Вначале необходимо через государственное финансирование, в том числе с помощью дотаций и субвенций, развивать отсталые в сфере малого бизнеса регионы и муниципальные образования и, подведя их к определенному уровню развития малого предпринимательства, поощрять конкуренцию между ними с помощью тех же самых дотаций и субвенций. Такой порядок государственного финансирования через дотации и субвенции авторы считали наиболее оптимальным в нынешних условиях19. Аналогичный подход применялся и к другим видам субвенций.

 

Глава 2. Анализ субвенционной системы финансирования бюджетов на современном этапе

 

2.1.  Понятие  субвенций, а также механизм их  предоставления и расчета в  современных условиях

 

Новая стадия развития субвенционного законодательства началась 1 января 2008 года, в связи с существенными поправками Бюджетного кодекса РФ, внесенными Федеральным законом от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации»20.

Современная субвенционная система финансирования бюджетов другого уровня основывается, в первую очередь, на статьях 133, 140 Бюджетного кодекса РФ. Как следует из их анализа, субвенция – это бюджетные средства, предоставляемые бюджетам субъектов РФ, муниципальным образованиям в целях финансового обеспечения исполнения переданных государственных полномочий21.

Таким образом, на данном этапе субвенции можно дать следующую характеристику:

- субвенция используется только в межбюджетных отношениях, то есть для финансирования нижестоящих бюджетов;

-  носит безвозвратный характер;

- является денежным перечислением;

- имеет целевое назначение;

- покрывает расходы по осуществлению переданных полномочий.

Как видно из сравнения приведенных выше толкований субвенции, субвенция сегодня – это денежные средства, предназначенные для покрытия расходов, связанных с осуществлением  исполнителем переданных (чужих) полномочий. В то время как изначально субвенция рассматривалась как форма стимулирования эффективной работы органов власти нижестоящего уровня.

На наш взгляд, современный подход законодателя не соотносится с экономической природой рассматриваемых отношений. В большинстве источников субвенция определяется как безвозмездное пособие местным властям, а не денежная компенсация за их услуги. Экономическая и финансово-правовая наука общепризнанной считают трактовку субвенции как денежной суммы, выделяемой из вышестоящего бюджета в нижестоящие бюджеты для конкретных целей на безвозмездной и безвозвратной основах. Субвенции широко применяются и в развитых странах22.

Необходимо исследовать содержание современной системы субвенций. В настоящее время в Российской Федерации принят колоссальный массив нормативных актов, посвященных регулированию отношений по предоставлению и использованию субвенций.

Он состоит, в первую очередь, из Бюджетного кодекса Российской Федерации, двух базовых федеральных законов, определяющих правовой статус региональных и местных органов власти: - «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее – Закон № 184-ФЗ) и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Далее – Закон № 131-ФЗ), более 20 федеральных законов, предусматривающих передачу федеральных полномочий на региональный (местный) уровень, около 40 постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации об утверждении порядков предоставления субвенций и методик их расчета, более 20 приказов различных федеральных органов исполнительной власти об утверждении форм отчетности о расходовании средств субвенций их получателями и др. Таким образом, только на федеральном уровне субвенционное законодательство включает более ста источников.

К нему необходимо прибавить региональные нормативные правовые акты, посвященные регулированию отношений по использованию субвенций из федерального бюджета, а также субвенций субъектов РФ местным бюджетам. Так в состав регионального субвенционного законодательства в обязательном порядке входит субъектовый закон о бюджете на соответствующий финансовый год, отражающий поступление средств федеральной субвенции, а также нормативные правовые акты, регламентирующие исполнение государственных полномочий органами местного самоуправления, если таковое допускается федеральным законом. Кроме того, поступление субвенций должно быть отмечено в решении о местном бюджете на соответствующий финансовый год, если предполагается участие в осуществлении переданных полномочий органов местного самоуправления. Если же субвенция изначально обеспечивает осуществление региональных полномочий местными органами, то субвенционное законодательство еще более расширяется за счет нормативных правовых актов  органов местного самоуправления.

Более того, большинство нормативных правовых документов ежегодно обновляется, дополняя субвенционное законодательство еще и актами о внесении изменений, дополнений в действующие источники.

Таким образом, сегодня можно выделить следующий цикл обращения субвенций.

На первом этапе главные распорядители средств федерального бюджета разрабатывают проекты методик распределения субвенций бюджетам субъектам РФ и исходные данные для проведения расчетов. Готовые методики либо их проекты, а также исходные данные направляются в регионы. Срок направления данных документов установлен п.5 статьи 133 Бюджетного кодекса РФ – до 1 августа текущего финансового года.

Второй этап – это сверка исходных данных и рассмотрение методик на местах.   Данный этап должен быть закончен до 20 августа текущего финансового года. Необходимо отметить, что в БК РФ нет механизма урегулирования разногласий по размерам субвенций. Кроме того, срок сверки данных, на наш взгляд, слишком короткий. Тем не менее, в БК РФ говорится о том, что внесение изменений в исходные данные для проведения расчетов распределения субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета после 20 августа текущего финансового года не допускается.

Третий этап – это принятие бюджета на очередной финансовый год. При этом Бюджетный кодекс РФ не дает однозначного ответа на вопрос о конкретном сроке утверждения методик расчета  субвенций, а также органе, который должен их утверждать. Полагаем, они должны быть утверждены заранее. На наш взгляд, проблема в том, что методики расчета субвенций должны приниматься не ежегодно, а быть стабильными. Кроме того, они должны иметь статус закона. В бюджете отражается размеры субвенций в целом по РФ по каждому виду субвенции, а также, как правило, содержится разбивка субвенций по регионам. Что предполагает раннее утверждение методик расчетов субвенций. Согласно статье 133 Бюджетного кодекса РФ, проект распределения субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета между субъектами Российской Федерации вносится в Государственную Думу в проекте федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и утверждается при рассмотрении проекта указанного федерального закона во втором чтении. Тем не менее, на практике, не все субвенции распределяются законом о бюджете. Разбивку некоторых субвенций трудно вообще найти в свободном доступе. Например, так было с субвенцией на составление списков присяжных заседателей.

Четвертый этап – это утверждение порядков расходования средств субвенций. Такие порядки принимаются либо законом, либо нормативным правовым актом Правительства РФ. Опять же в Бюджетном кодексе РФ точного срока их принятия нет. На наш взгляд, они должны быть приняты одновременно с законом о бюджете. Однако, на практике это невозможно, так как органы утверждения таких порядков разные. Системная проблема также заключается в том, что такие порядки не должны приниматься ежегодно. Они должны быть стабильны, понятны и долгосрочны.

Пятый этап – это зеркальное отражение объемов субвенций в бюджетах получателей.

Шестой этап – расходование субвенций органами, их получающими. Седьмой этап – подготовка и направление отчетов о расходовании средств субвенции в адрес главных распорядителей субвенций. О таких отчетах ничего не сказано в Бюджетном кодексе РФ, однако говорится в порядках расходования средств. Нет единых подходов к периодичности, срокам предоставления и содержанию таких отчетов. Как правило, такие отчеты направляются ежеквартально не позднее 15 числа месяца, следующего за отчетным кварталом.

Последний этап – это возврат остатков неиспользованных средств субвенции в бюджет, их предоставивший. Согласно статье 242 Бюджетного кодекса РФ,  межбюджетные трансферты, полученные в форме … субвенций, … не использованные в текущем финансовом году, могут использоваться в очередном финансовом году на те же цели при наличии потребности в указанных трансфертах в соответствии с решением главного администратора бюджетных средств. Таким образом, субвенция при соблюдении определенных условий может остаться в регионах.

Этапы оборота субвенций отображены на рисунке 1.

 

 

 

 

 

Рисунок 1. Этапы оборота субвенций

 

 

На данном рисунке не изображен еще один этап, который является факультативным. Если субвенция из федерального бюджета передается в бюджеты муниципальных образований через бюджет субъекта РФ, то, такая субвенция должна быть также отражена в бюджетах муниципальных образований – получателей субвенции.

Из круга получателей субвенций с 2008 года исключены юридические лица, таким образом, субвенция теперь носит исключительно межбюджетный характер.

Система субвенций является динамичной. Из года в год количество субвенций меняется, меняются объемы ассигнований на их выплаты, уточняются порядки и методики их распределения.

 

 

2.2.  Классификация субвенций 

 

Анализ современного механизма предоставления субвенций дал возможность предложить следующую их классификацию.

1. В зависимости от источника поступления субвенции, можно выделить субвенции из бюджетов публично-правовых образований и субвенции из бюджетов внебюджетных фондов РФ.

Первую группу, в свою очередь, можно подразделить на субвенции бюджетам из федерального бюджета, как правило, субъектам РФ (ст. 133 БК РФ), совокупность которых можно назвать «федеральные субвенции» и субвенции из региональных бюджетов субъектов РФ местным бюджетам муниципальных образований (140 БК РФ)  соответственно - «региональные субвенции».

Данная классификация напрямую следует из анализа названных статей Бюджетного кодекса РФ.