Право собственности

   В литературе по гражданскому праву постоянно  подчеркивается, что под "иными  правовыми актами", указание на которые  содержится в п.2 ст. 295 ГК РФ, следует  понимать лишь указы Президента и  постановления федерального правительства. Такой вывод авторы делают из анализа  содержания ст. 71 Конституции РФ и  ст. 3 ГК РФ.

   Кроме того, акты, содержащие нормы гражданского права, могут издаваться министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти - в случаях и в пределах, предусмотренных ГК РФ, другими законами, указами Президента РФ и постановлениями  правительства РФ (п. 7 ст. 3 ГК РФ).

   Означает  ли установление ст. 71 Конституции РФ и ст. 3 ГК РФ, что субъекты Российской Федерации в принципе не вправе принимать  гражданско-правовые акты? Е.А. Суханов  решительно заявляет: гражданско-правовая регламентация в российском правопорядке носит исключительно федеральный  характер, в принципе не оставляя места  для нормативных актов субъектов  федерации и муниципальных образований (подп. "ж" и "о" ст. 71 Конституции  РФ)". При этом автор полагает, что управление публичным имуществом является только одной из форм осуществления  права собственности: в гражданско-правовом смысле собственник и здесь лишь реализует правомочия владения, пользования  и распоряжения.

   На  наш взгляд, на поставленный выше вопрос следует отвечать отрицательно. Часть 5 ст. 76 Конституции РФ подтверждает это: законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить  федеральным законам, принятие которых  отнесено к ведению Российской Федерации.

   При этом следует учитывать и то, что  к исключительному ведению Российской Федерации п. "д" ст. 71 Конституции  РФ относит управление федеральной  государственной собственностью, управление же государственной собственностью субъектов РФ, казалось, осталось вне  пределов ведения Российской Федерации  и полномочий Российской Федерации  по предметам совместного ведения  Российской Федерации и субъектов  РФ, следовательно, в силу ст. 73 Конституции  РФ оно составляет исключительную компетенцию  Российской Федерации. Однако и этот вывод нельзя назвать окончательным, безусловным. Общественные отношения  в связи управлением собственностью вне сферы гражданского-правового  регулирования - предмет регулирования  публично-правовых отраслей права, прежде всего - административного, находящегося в совместном ведении РФ и субъектов  РФ.

   Перед учеными в области гражданского и административного права, представляется, стоит задача найти критерии разграничения  понятий управления публичной собственностью как институтов гражданского права  и административного права. На мой  взгляд, установление перечня движимого  имущества, которым унитарное предприятие  субъекта РФ (муниципального образования  также) не может распоряжаться самостоятельно, не является гражданско-правовым актом  и относится к предмету совместного  ведения РФ и субъектов РФ.

   Отмечу  также, что Высший Арбитражный Суд  РФ в абз.2 п. 8 Постановления от 25 февраля 1998 года "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных  с защитой права собственности  и других вещных прав"[13] указал на допустимость дополнительных к указанному в п.2 ст. 295 ГК РФ ограничений в праве распоряжения предприятием, закрепленным за ним имуществом, которые могут устанавливаться "законом или иными правовыми актами, регулирующими деятельность данного предприятия. В силу п. 1 ч.1 ст. 13, ч. 2 ст. 13 Федерального конституционного закона "Об арбитражных судах" толкование правовых норм высшей судебной инстанцией является официальным (обязательным) для арбитражных судов, а в принципе - для всякого правоприменителя. Высший Арбитражный Суд в приведенном разъяснении коснулся лишь одной ситуации, когда субъект права хозяйственного ведения распоряжается принадлежащим ему имуществом, однако вполне правомерно его расширительное толкование.

   Таким образом, субъект РФ вправе осуществлять нормотворческую деятельность в  этой части.

   Субъекты  РФ (и не только они - муниципальные  образования также) активно осуществляют нормотворческую деятельность в  сфере регулирования своих отношений  с создаваемыми ими предприятиями - субъектами права хозяйственного ведения.

   Согласно  ст.126 ГК Российская Федерация в целом  или ее субъект призваны отвечать по своим обязательствам только тем  имуществом, которое составляет их государственную казну. Сюда не включается имущество государственных предприятий  и учреждений, а также имущество, составляющее исключительную государственную  собственность.

   Как отмечают многие авторы[14], на практике иски о взыскании с государства убытков, причиненных незаконными действиями его органов или должностных лиц предъявляются все чаще (ст.16, 1069, 1070 ГК и др.). В этой связи в п.12 Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ №6/8[15] отмечается, что ответчиком по такому делу должны признаваться Российская Федерация или соответствующий субъект РФ в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа.

   Предъявление  гражданином или юридическим  лицом иска непосредственно к  государственному органу, допустившему соответствующее нарушение, не может  служить основанием к отказу в  принятии искового заявления либо к  его возвращению без рассмотрения. В этом случае суд должен сам привлечь в качестве ответчика по делу соответствующий  финансовый или иной управомоченный орган.

   Согласно  Указу Президента РФ от 8 декабря 1992 г. N 1556 "О федеральном казначействе"[16] и постановлению Правительства РФ от 27 августа 1993 г. "О федеральном казначействе Российской Федерации"[17] в Российской Федерации создана единая централизованная система органов федерального казначейства Минфина РФ и подчиненных ему территориальных органов федерального казначейства в субъектах РФ. Органы федерального казначейства являются юридическими лицами.

   Именно  эти органы должны, по-видимому, представлять Российскую Федерацию в тех случаях, когда иски предъявляются к Российской Федерации в целом. В субъектах  РФ подобную функцию может выполнить  департамент (управление) финансов.

   При удовлетворении иска взыскание денежных сумм должно производиться за счет средств соответствующего бюджета, а при их отсутствии или недостаточности - за счет иного имущества, составляющего  казну (п.12 Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 6/8).  

3.2 Муниципальная собственность

   Данная  категория давно известна нашему гражданскому праву. Российский закон  не считает муниципальную собственность  разновидностью государственной. Это  самостоятельная форма (вид) собственности. В нее входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли  и другие природные ресурсы, находящиеся  в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и  организации, муниципальные банки, муниципальный жилищный фонд и нежилые  помещения, муниципальные учреждения и другое имущество (п. 1 ст.29 Закона об общих принципах организации  местного самоуправления[18]).

   Перечень  объектов, подлежащих передаче из государственной  собственности в муниципальную, содержится в Приложении N 3 к постановлению  Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. N 3020-1. При этом порядок передачи этих объектов закреплен тем же постановлением от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 и распоряжением  Президента РФ от 18 марта 1992 г. N 114-РП. Конкретный перечень документов, который необходимо представлять муниципальным комитетам  по управлению имуществом в ГКИ РФ с целью передачи объектов федеральной  собственности в муниципальную, содержится в письме ГКИ РФ от 1 марта 1996 г. N АР-18/1599[19].

   Кроме того, согласно п.1 ст.61 Закона об общих принципах  организации местного самоуправления субъекты РФ обязаны передавать в  собственность муниципальных образований  объекты, необходимые для решения  вопросов местного значения, в соответствии с разграничением полномочий между  субъектами РФ и муниципальными образованиями, а также между муниципальными образованиями.

   Напротив, передача объектов (имущества), относящихся  к муниципальной собственности, в государственную собственность  субъектов РФ или федеральную  собственность может осуществляться только с согласия органов местного самоуправления либо по решению суда (п.1 Указа Президента РФ от 22 декабря 1993 г. N 2265 "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации"[20]).

   Весьма  важен вопрос о передаче из государственной  в муниципальную собственность  нежилых помещений, арендуемых различными организациями, в том числе относящимися к муниципальной собственности. В соответствии с Приложением  №3 к постановлению Верховного Совета от 27 декабря 1991 г. к объектам муниципальной  собственности относятся нежилые  помещения, находящиеся в управлении исполнительных органов местных  Советов (местной администрации), в  том числе здания и строения, ранее  переданные ими в ведение (на баланс) другим юридическим лицам, а также  встроенно-пристроенные нежилые помещения, построенные за счет 5- и 7-процентных отчислений на строительство объектов социально-культурного и бытового назначения.

   Согласно  разъяснению ВАС РФ принадлежащие  государственным предприятиям нежилые  помещения переходят в муниципальную  собственность лишь в случае, если эти помещения ранее были переданы в ведение указанных предприятий  исполнительными органами местных  Советов.

   Однако  это разъяснение не может быть распространено на встроенно-пристроенное помещения, построенные за счет 5- и 7-процентных отчислений от централизованных капвложений на строительство объектов социально-культурного и бытового назначения. Президиум ВАС РФ неоднократно признавал их объектами муниципальной  собственности вне зависимости  от обстоятельств, указанных выше, полагая, что таков был общий порядок  финансирования строительства объектов социально-культурного и бытового назначения.

   Собственники  приватизированного муниципального (государственного) предприятия, а также иные лица, указанные  в п.4.5 Основных положений государственной  программы приватизации государственных  и муниципальных предприятий  в Российской Федерации после 1 июля 1994 г., утв. Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г. N 1535, вправе выкупить сданные им в аренду или находящиеся в  фактическом владении здания, сооружения, помещения, в том числе встроенно-пристроенные, в порядке, установленном п.4.9 Основных положений. См. об этом также п.3 Обзора практики разрешения споров, связанных  с приватизацией государственных и муниципальных предприятий (приложение к информационному письму ВАС РФ от 11 июня 1997 г. N 15[21]).

   В соответствии со ст.125 ГК РФ и п.2 ст.23 Закона об общих  принципах организации местного самоуправления права собственника в отношении муниципального имущества  осуществляют органы местного самоуправления (выборный представительный орган, выборный глава местного самоуправления, иные выборные должностные лица), а в  случаях, предусмотренных законами субъектов РФ и уставами муниципальных  образований, население непосредственно.

   Осуществление от имени соответствующего муниципального образования собственника его правомочия в соответствии со своей компетенцией не делает их собственниками соответствующего имущества. Как и государственные  органы, органы муниципальных образований  могут выступать в имущественном  обороте и в качестве самостоятельных  юридических лиц - муниципальных  учреждений, обладающих самостоятельным  вещным правом оперативного управления на закрепленное за ними имущество (ст. 296). Частью этого имущества - денежными  средствами - они будут отвечать по своим обязательствам. При осуществлении  ими правомочий собственника муниципального образования - они получают возможность  в той или иной мере распоряжаться  имуществом этого собственника, поступающим, выбывающим или составляющим его  казну, и именно имущество казны, в первую очередь средства соответствующего бюджета, составляет базу самостоятельной  имущественной ответственности  такого муниципального (публичного) собственника по своим долгам.

   В связи  с этим муниципальное имущество, подобно государственному, также  делится на две части (п. 3 ст. 215 ГК РФ). Одна часть закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на самостоятельных, хотя и ограниченных вещных правах хозяйственного ведения  и оперативного управления, а другая, нераспределенная часть составляет казну соответствующего муниципального образования. С точки зрения интересов  имущественного оборота такое разделение муниципального имущества имеет  значение прежде всего для обоснования раздельной имущественной ответственности муниципального образования и созданных им юридических лиц по их долгам.

   Признав гражданскую  правосубъектность муниципалитетов, Гражданский кодекс, однако, позволяет  выступать в гражданско - правовых отношениях только органам местного самоуправления (п. 2 ст. 125). Тем самым  муниципалитеты как институты власти практически лишаются гражданской  правоспособности[22].

   Такое толкование п. 2 ст. 125 ГК РФ не соответствует ее смыслу. В гражданско-правовых отношениях, регулируемых указанной нормой, в  качестве их субъектов выступают  именно муниципальные образования, а органы местного самоуправления при  этом - лишь их представителями. Поэтому  участие органов местного самоуправления в гражданско-правовых отношениях не может снижать гражданскую правосубъектность  муниципальных образований. Аналогичный  вывод можно сделать и о  соотношении правосубъектности  в гражданско-правовых отношениях Российской Федерации и ее субъектов, с одной  стороны, и их органов государственной  власти, с другой.