Актуальные проблемы правового регулирования назначения и выплаты пособия на погребение

К числу запрещенных действий при этом относятся:

- необоснованное препятствование  осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в т.ч. путем установления не предусмотренных законодательством РФ требований к товарам или хозяйствующим субъектам;

- установление запретов  или введение ограничений в  отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;

- установление для приобретателей  товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

Как справедливо отмечается в научной литературе, органы местного самоуправления при осуществлении возложенных на них полномочий по организации оказания ритуальных услуг и содержанию мест захоронения не вправе допускать ограничение конкуренции, свободы доступа на рынок ритуальных услуг иных хозяйствующих субъектов, совмещать функции хозяйствующих субъектов и органов местного самоуправления.

При этом утверждаемый ими порядок деятельности кладбищ не должен ущемлять права физических или юридических лиц (организаций по оказанию ритуальных услуг), не обладающих статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, на предоставление гражданам услуг по погребению и прочих услуг на территории любого муниципального кладбища.

Между тем следует иметь в виду, что специализированные службы по вопросам похоронного дела могут наделяться некоторыми организационно-техническими полномочиями, в том числе связанными с предоставлением мест под захоронение, их инвентаризацией, регистрацией захоронений, установлением режима работы муниципальных кладбищ.

Наделение такими полномочиями в силу сложившейся судебной практики признается правомерным, если деятельность специализированных служб по вопросам похоронного дела не носит административно-управленческого характера, а вводимые ограничения обусловливаются существующими санитарными, гигиеническими и техническими требованиями к организации погребения и содержанию мест захоронения (см. Постановление ФАС Дальневосточного округа от 25 октября 2007 г. N Ф03-А51/07-2/355422). В каждом конкретном случае при решении вопроса о наличии или отсутствии нарушений законодательства о конкуренции следует учитывать, вводятся ли соответствующие ограничения бесплатно или на возмездных началах, связаны ли с наличием у других организаций и физических лиц определенного правового статуса, влияют ли на состояние рынка ритуальных услуг на территории соответствующего муниципального образования и т.д.

Департаментом здравоохранения Администрации города В. был издан Приказ "О взаимодействии муниципальных учреждений здравоохранения и круглосуточного специализированного информационного центра по организации перевозки тел умерших в городе В.". Согласно требованиям Приказа информация о фактах смерти граждан должна была поступать в специализированные службы по вопросам похоронного дела через созданный ими круглосуточный городской специализированный информационный центр по организации перевозки тел умерших в городе В.

ЗАО "Память" обратилось в антимонопольный орган, требуя привлечь Департамент здравоохранения Администрации города В. к ответственности за нарушение законодательства о конкуренции, указывая на то, что вышеназванный Приказ фактически заставляет врачей муниципальных учреждений здравоохранения города рекламировать специализированные службы по вопросам похоронного дела в городе В. В свою очередь, специализированные службы по вопросам похоронного дела имеют возможность первыми направить потенциальным заказчикам предложения о заключении договора на оказание услуг по организации похорон.

По результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольным органом принято решение о признании Администрации города В. нарушившей ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ, вынесено предписание об устранении нарушения антимонопольного законодательства.

В судебном порядке принятое решение было отменено. Суд исходил из того, что антимонопольный орган не доказал наличие правовых и фактических оснований для принятия оспариваемых решения и предписания. Издание спорного приказа направлено на реализацию специализированными службами своего права на получение информации и выполнение обязанности по перевозке тел умерших в морг судебно-медицинской экспертизы, в отделения патолого-анатомических бюро. Отмена или изменение приказа может привести к нарушению прав заявителей как специальных хозяйствующих субъектов на рынке ритуальных услуг.

Кроме того, антимонопольным органом не был проведен анализ и оценка состояния конкурентной среды на соответствующем товарном рынке, а в оспариваемом решении не содержится обоснований вывода о наличии конкретных норм приказа, ограничивающих конкуренцию (см. Определение ВАС РФ от 30 января 2014 г. N ВАС-221/14 по делу N А12-19709/201123).

В абзаце 2 пункта 2 комментируемой статьи содержится указание на возможность отнесения полномочий органов местного самоуправления, касающихся вопросов организации похоронного дела, к полномочиям органов государственной власти РФ применительно к городам федерального значения Москва и Санкт-Петербург.

Такая возможность обусловлена спецификой правового статуса указанных субъектов РФ (городов федерального значения), особенностями Москвы и Санкт-Петербурга как мегаполисов, социальной значимости данной отрасли городского хозяйства. Рассматривая вопрос о пределах правового регулирования организации похоронного дела на соответствующем уровне, необходимо учитывать, что таковое может распространяться не только на вопросы организации мест захоронения и оказания услуг по погребению, но касаться установления требований к кадровому составу специализированных служб по вопросам похоронного дела в части, неурегулированной федеральным законодательством.

Так, Постановлением Правительства Москвы от 3 ноября 2009 г. N 1194-ПП24 был утвержден Регламент подготовки и выдачи удостоверений приемщиков заказов (агентов) городских специализированных служб по вопросам похоронного дела. Заявители обратились в суд с требованием о признании недействительными положений данного Регламента, устанавливающих, что:

1) документом, подтверждающим  правовой статус и квалификацию  приемщика заказов (агента) специализированной службы по вопросам похоронного дела, является удостоверение, выдаваемое Департаментом потребительского рынка и услуг города Москвы;

2) основанием для выдачи  удостоверения служит успешно  пройденная приемщиком заказов (агентом) аттестация, организуемая аттестационной комиссией Департамента потребительского рынка и услуг города Москвы. Заявители полагали, что оспариваемые положения приняты с превышением компетенции Правительства Москвы, устанавливают дополнительные требования к работникам соответствующей сферы.

Отказывая в удовлетворении требований, суд исходил из того, что содержание названных норм не позволяет сделать вывод о том, что ими регулируются трудовые отношения и устанавливается дополнительный по сравнению со ст. 65 ТК РФ перечень документов, представляемых при заключении трудового договора, поскольку оспариваемым нормативным правовым актом определен только перечень документов, прилагаемых к заявлению лиц, желающих пройти аттестацию.

Из содержания оспариваемых норм следует, что аттестация агентов городских специализированных служб по вопросам похоронного дела проводится не с целью определения их соответствия занимаемой должности в службе по вопросам похоронного дела, работниками которой они являются, а на предмет их соответствия требованиям, предъявляемым к профессиональной квалификации агентов, их подготовке, уровню образования, т.е. требованиям, необходимым для осуществления деятельности агента по вопросам похоронного дела.

Поскольку на федеральном уровне не существует нормативного правового акта, регулирующего вопросы аттестации агентов специализированных служб по вопросам похоронного дела, Правительство города Москвы вправе было осуществить соответствующее правовое регулирование (см. Определение Верховного Суда РФ от 8 декабря 2010 г. N 5-Г10-20725).

Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. N 485-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации", который вступил в силу 12 января 2015 г., комментируемая статья была дополнена пунктом 3.

Теперь полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ в области погребения и похоронного дела могут быть перераспределены между ними. Согласно ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ законами субъекта РФ может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Такие законы субъекта РФ вступают в силу с начала очередного финансового года.

Создание специализированных служб по вопросам похоронного дела, о которых идет речь в ч. 1 статьи 29 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", служит необходимой гарантией реализации права лица, принявшего на себя обязанность осуществить погребение умершего, на выбор между погребением, включающим в себя гарантированный перечень бесплатных услуг, и погребением за счет собственных средств, с последующим получением социального пособия. Вопросы организации оказания населению ритуальных услуг, связанных с погребением, и содержания мест захоронения, отнесены действующим законодательством к числу вопросов местного значения (п. 22 ч. 1 ст. 14 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"26, ч. 2 ст. 25 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле"). В то же время, используя соответствующее понятие, законодатель не делает каких-либо указаний относительно организационно-правовой формы специализированной службы по вопросам похоронного дела, в связи с чем на практике выработано два подхода к решению данного вопроса:

- специализированная служба  по вопросам похоронного дела  создается муниципальным образованием  в форме муниципального предприятия  или учреждения. Право на создание юридических лиц в данной организационно-правовой форме предоставлено муниципальным образованиям ст. 51 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, при этом, если следовать буквальному толкованию данного нормативного правового акта во взаимосвязи с Федеральным законом от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", деятельность специализированных служб по вопросам похоронного дела в каких-либо иных организационно-правовых формах, включая хозяйственные общества, а равно и предоставление гарантированного перечня услуг по погребению индивидуальными предпринимателями, не имеет под собой законных оснований. Приведенный подход воспринят значительным числом муниципальных образований.

Так, например, ч. 1.1 Положения о деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории городского поселения Шатура, утвержденного Постановлением Администрации городского поселения Шатура Шатурского муниципального района Московской области от 22 марта 2012 г. N 181-п, определяет специализированную службу по вопросам похоронного дела как созданную органами местного самоуправления городского поселения в форме муниципального учреждения службу, на которую возлагаются полномочия по исполнению гарантий погребения умерших с учетом их волеизъявления и обязанность по оказанию гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе;

- специализированная служба  по вопросам похоронного дела  в муниципальном образовании определяется по результатам конкурса, к участию в котором допускаются все организации и индивидуальные предприниматели, оказывающие ритуальные услуги на территории муниципального образования и представившие необходимую документацию для участия в конкурсе. В частности, п. 3.1 Положения о создании и организации деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела в муниципальном образовании Спасское сельское поселение, утвержденного решением Совета Спасского сельского поселения Томской области от 27 ноября 2013 г. N 70, устанавливает, что в целях определения специализированной службы по вопросам похоронного дела Администрация муниципального образования Спасское сельское поселение проводит открытый конкурсный отбор среди организаций любых организационно-правовых форм и индивидуальных предпринимателей, подавших заявки на участие в конкурсе.

В современной судебной практике имеется правовая позиция, согласно которой именно проведение открытого конкурса для определения специализированной службы по вопросам похоронного дела призвано обеспечить соблюдение требований Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ в части оказания населению услуг по погребению в пределах гарантированного перечня.

В качестве примера можно привести решение Арбитражного суда Волгоградской области от 28 ноября 2012 г. по делу N А12-18556/201127. Согласно материалам дела заместитель прокурора В. обратился в суд к Администрации города К., требуя признать недействующими Постановление Администрации от 11 мая 2006 г. N 46 "Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса на право получения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела в городском поселении г. Котово", полагая при этом, что данный нормативный акт противоречит ч. 2 ст. 25, ч. 1 ст. 29 комментируемого Закона, согласно которым функции специализированных служб по вопросам похоронного дела могут выполнять только созданные органами местного самоуправления муниципальные учреждения.