Актуальные проблемы правового регулирования назначения и выплаты пособия на погребение

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд исходил из того, что федеральным законодательством не определен порядок создания специализированных служб по вопросам похоронного дела, следовательно, органы местного самоуправления не ограничены в правовой регламентации соответствующих вопросов. Создание специализированной службы в форме бюджетного учреждения, в частности, влечет за собой ограничения в работе, накладываемые спецификой правового регулирования деятельности данного юридического лица, и приводит к нарушению п. 1 ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ, поскольку данный хозяйствующий субъект монополизирует конкретный вид деятельности - оказание услуг в сфере похоронного дела - на территории соответствующего муниципального образования. Избранные Администрацией города порядок и условия образования специализированной службы по вопросам похоронного дела посредством проведения конкурса на право получения соответствующего статуса как раз и направлены на соблюдение требований законодательства о защите конкуренции, поскольку предоставляют всем хозяйствующим субъектам, независимо от их организационно-правовой формы, возможность на конкурсной основе оказывать населению услуги по погребению.

Дополнить сказанное можно тем, что все услуги по погребению, в том числе оказываемые в пределах гарантированного перечня, обладают свойствами товара, а соответствующая деятельность специализированных служб всегда является экономической деятельностью и должна осуществляться на конкурентном рынке, следовательно, предпочтительнее определять хозяйствующий субъект, наделяемый правом оказывать ритуальные услуги за счет бюджета, именно на конкурсной основе (см. Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 3 февраля 2014 г. по делу N А10-3361/201328). На возможность оказания гарантированного перечня услуг по погребению иными субъектами похоронного дела, включая индивидуальных предпринимателей, также неоднократно обращалось внимание в судебной практике (см., Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 2 августа 2011 г. по делу N А60-38394/201029).

Вместе с тем нельзя не отметить, что действующим гражданским законодательством создание специализированной службы по вопросам похоронного дела (равно как и создание юридического лица в принципе) посредством конкурса не предусмотрено. Отсюда обоснованной представляется позиция Высшего Арбитражного Суда РФ в нижеприведенном случае.

Прокурор Н. обратился с иском к администрации города Л. о признании недействительным муниципального контракта на осуществление функций специализированной службы по вопросам похоронного дела, заключенного между администрацией и ООО "С.", полагая, что заключение данного контракта с хозяйственным обществом, а не со специализированной службой по вопросам похоронного дела противоречит требованиям ст. 29 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 8-ФЗ. Удовлетворяя заявленные требования, суд исходил из того, что в соответствии с действующим законодательством органы местного самоуправления не наделены правом присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческим организациям или индивидуальным предпринимателям, при этом присвоение такого статуса не является созданием муниципального учреждения или предприятия.

Высший Арбитражный Суд РФ, отказывая в передаче дела в Президиум ВАС РФ, согласился с позицией суда первой инстанции, а также подчеркнул, что ООО "С." оказывало услуги в сфере похоронного дела именно как специализированная служба по вопросам похоронного дела, причем эти функции были переданы обществу по спорному контракту, что противоречит действующему законодательству (см. Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18 декабря 2012 г. N ВАС-16422/1230).

Оценивая состояние правоприменительной практики в исследуемой сфере, необходимо обратить внимание на то, что причиной существующих противоречий являются коллизии между ст. 29 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" и ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ. Последний нормативный правовой акт, относя вопросы организации оказания населению ритуальных услуг к вопросам местного значения, не ограничивает муниципальные образования в выборе способов организации оказания населению ритуальных услуг (путем создания муниципального учреждения, предприятия либо путем заключения муниципального контракта с коммерческой организацией или индивидуальным предпринимателем по результатам конкурса), в то время как комментируемый Закон обязывает создавать специализированные службы по вопросам похоронного дела.

Представляется необходимым привести комментируемый Закон в соответствие с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, предоставив органам местного самоуправления возможность реализовывать свои полномочия в сфере похоронного дела различными, не противоречащими гражданскому законодательству способами. Это выглядит тем более актуальным, если учесть, что не для всех муниципальных образований (некоторые из которых являются малочисленными) необходимо и возможно создание муниципальных предприятий или учреждений для оказания ритуальных услуг в пределах гарантированного перечня (см. Апелляционное определение Архангельского областного суда от 15 апреля 2013 г. N 33-230131). Кроме того, такие услуги могут предоставляться на территории нескольких муниципальных образований одним и тем же предприятием или учреждением, созданным органами местного самоуправления муниципального района. Это, несомненно, решает проблему оказания бесплатных ритуальных услуг населению, однако противоречит ч. 1 комментируемой статьи при ее буквальном толковании (см. Апелляционное определение Смоленского областного суда от 22 октября 2013 г. по делу N 33-447332).

Применяя действующее законодательство, следует иметь в виду, что фактически не запрещено на сегодняшний день проведение конкурса с целью заключения муниципального контракта на оказание населению муниципального образования гарантированного перечня услуг по погребению (см. Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29 июня 2012 г. N ВАС-7864/1233). При этом предметом такого конкурса не может быть создание специализированной службы по вопросам похоронного дела или присвоение организации или индивидуальному предпринимателю соответствующего правового статуса.

Правовое регулирование порядка деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела на местном уровне различно. Так, например, Порядок деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории города Липецка, утвержденный Постановлением администрации города Липецка N 623 от 13 марта 2013 г., содержит в себе достаточно подробные требования к качеству оказываемых ритуальных услуг согласно гарантированному перечню. В частности, п. 3.2.3 названного Порядка относительно услуги по перевозке указывает, что специализированная служба предоставляет транспорт (автокатафалк) и рабочих в составе 4-х человек для перевозки гроба с телом умершего и сопровождающих лиц из дома (морга либо церкви) к месту захоронения. Отдельно установлено, что после погребения возможна бесплатная транспортировка родственников на дом или к месту проведения поминального обеда.

Положение о погребении и похоронном деле на территории муниципального образования "Оредежское сельское поселение Лужского муниципального района Ленинградской области", утвержденное решением Совета депутатов Оредежского сельского поселения от 6 июля 2012 г. N 120, содержит в себе раздел "Основные виды услуг в области похоронного дела", в котором соответствующие услуги подразделены на агентские, услуги по подготовке тела умершего к погребению, услуги по транспортировке тела умершего, услуги по захоронению и услуги по содержанию мест захоронения. Применительно к каждой разновидности услуг определены бесплатные (гарантированные) и дополнительные мероприятия.

В целом можно говорить о том, что обязанностями специализированной службы по вопросам похоронного дела являются:

- обеспечение доступного  ритуального обслуживания жителей  муниципального образования, включающего в себя гарантированный перечень услуг по погребению;

- формирование и обеспечение  сохранности архивного фонда  документов по приему и выполнению  заказов на услуги по погребению;

- устранение недостатков  в случае некачественного выполнения соответствующих услуг своими силами и за свой счет;

- доведение до граждан  информации о порядке и условиях  оказания услуг по погребению  в пределах гарантированного  перечня, а также иных услуг  в соответствии с действующим  законодательством;

- соблюдение правил безопасности  производства работ, санитарно-гигиенических  норм и требований по защите  здоровья людей.

Специализированные службы по вопросам похоронного дела обладают также рядом прав, включая:

- право приобретать или  арендовать необходимую материально-техническую базу для выполнения возложенных задач в установленном порядке;

- право организовывать  работу магазинов по продаже  ритуальных принадлежностей, пунктов приема заказов на погребение;

- право получать возмещение  стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению;

- право заключать прижизненные  договоры на оказание ритуальных  услуг;

- право привлекать к  выполнению возложенных на нее  задач другие организации или индивидуальных предпринимателей, если это не противоречит действующему законодательству.

На сегодняшний день судебная практика не дает однозначного ответа на вопрос о том, правомерно ли с точки зрения законодательства о конкуренции выполнение гарантированного перечня услуг по погребению умерших исключительно созданным для этих целей муниципальным предприятием или учреждением. Так, например, в Постановлении Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 сентября 2013 г. по делу N А56-10759/201334 выражена позиция о том, что в конкурентных условиях должны оказываться лишь те услуги, которые выходят за пределы гарантированного государством бесплатного перечня услуг по погребению. Противоположная позиция, как мы смогли убедиться выше, находит свое отражение в решении Арбитражного суда Волгоградской области от 28 ноября 2012 г. по делу N А12-18556/201135.

В то же время однозначно отрицательно решается вопрос о возможности выполнения специализированной службой по вопросам похоронного дела каких-либо организационно-распорядительных или контрольных полномочий органов местного самоуправления в сфере оказания ритуальных услуг и содержания мест захоронения.

Например, Постановлением ФАС Северо-Кавказского округа от 17 января 2013 г. по делу N А53-3751/201236 отказано в удовлетворении требований Администрации г. Ростова-на-Дону о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области в части признания Администрации виновной в нарушении ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ. Судебный акт мотивирован тем, что в ходе рассмотрения дела было установлено, что муниципальное унитарное предприятие "С." фактически выполняло функции администрации общественного кладбища - выдавало разрешения на захоронение, регистрировало таковые, а также контролировало выполнение всех видов работ на территории кладбища. Таким образом, МУП "С." были предоставлены преимущественные условия деятельности на рынке ритуальных услуг, что создавало реальную угрозу ограничения конкуренции, в том числе ввиду того, что деятельность иных хозяйствующих субъектов на территории кладбищ была поставлена в зависимость от волеизъявления лица, состоящего с ними в конкурентных отношениях.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ГЛАВА 2. АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ПЕРЕЧНЯ УСЛУГ И ПОСОБИЯ НА ПОГРЕБЕНИЕ

 

2.1. Порядок  выплаты  пособия на погребение и предоставления  перечня услуг на погребение

 

На территории Российской Федерации каждому человеку после его смерти гарантируются погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с законодательством.

В настоящее время действует ФЗ от 12 января 1996г. «О погребении и похоронном деле», который регулирует отношения, связанные с погребением умерших, и устанавливает определенные гарантии.

Супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе следующего перечня услуг по погребению:

1) оформление документов, необходимых для погребения;

2) предоставление и доставка  гроба и других предметов, необходимых  для погребения;

3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий);

4) погребение (кремация с  последующей выдачей урны с прахом).

Качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления. Услуги по погребению оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, определяется органами местного самоуправления по согласованию с соответствующими отделениями ПФР, Фонда социального страхования РФ, а также с органами государственной власти субъектов РФ и возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела в десятидневный срок со дня обращения этой службы за счет средств:

1) Пенсионного фонда РФ - на погребение умерших пенсионеров, не подлежавших обязательному  социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством на день смерти;

2) федерального бюджета - на погребение умерших не подлежавших  обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством на день смерти пенсионеров, досрочно оформивших пенсию по предложению органов службы занятости (в случае, если смерть пенсионера наступила в период получения досрочной пенсии до достижения им возраста, дающего право на получение соответствующей пенсии). Расчеты со специализированной службой по вопросам похоронного дела за погребение умерших осуществляются ПФР с последующим возмещением расходов ПФР за счет средств федерального бюджета;