Актуальные проблемы правового регулирования назначения и выплаты пособия на погребение

Недостаточность нормативного правового регулирования отношений, связанных с погребением, отсутствие четкого распределения функций по организации похоронного дела и оказанию ритуальных услуг населению, нехватка финансирования на сооружение и содержание мест погребения, а также существование ряда других проблем обусловливают актуальность специфической темы исследования.

Основным нормативным правовым актом, регулирующим отношения в сфере погребения, похоронного дела и ритуального обслуживания, является Федеральный закон от 8 декабря 1995 г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле". Он закрепляет, что похоронное дело является самостоятельным видом деятельности, организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления; устанавливает гарантии погребения умершего с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожеланий родственников, предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего, санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест захоронений. Узаконены такие важнейшие положения, как статус вероисповедальных (православных, иудейских, мусульманских и др.) кладбищ (или их участков), воинских кладбищ и семейных (родовых) захоронений37.

В развитие Закона о погребении был принят Указ Президента РФ от 29 июня 1996 г. N 1001 "О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших"38, а также Постановление Правительства РФ от 31 июля 2001 г. N 567 "Об утверждении перечня похоронных принадлежностей, реализация которых освобождается от обложения налогом на добавленную стоимость"39.

Особенности предоставления ритуально-похоронных услуг отражены в уголовном, гражданском, налоговом, земельном законодательствах Российской Федерации, в Федеральном законе от 15 ноября 1997 г. N 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния"40, в Кодексе РФ об административных нарушениях и других документах.

Среди подзаконных актов федеральных министерств, служб и ведомств в рассматриваемой сфере особо следует отметить Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 28 июня 2011 г. N 84 "Об утверждении СанПиН 2.1.2882-11 "Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения"41, в котором устанавливаются санитарно-эпидемиологические требования к условиям размещения, проектирования, строительства, реконструкции, реставрации (в том числе воссозданию) и эксплуатации кладбищ.

На региональном уровне в каждом субъекте, как правило, действует свой закон о погребении, и могут быть приняты свои нормативы по СанПиН. Непосредственно земли под кладбищами находятся в собственности органов местного самоуправления, которые формируют соответствующие нормы по организации похоронного дела. Отдельно существуют особые нормы о режиме воинских захоронений, мемориалов, памятников культурного значения, вероисповедальных, закрытых кладбищ, содержащиеся в соответствующих законах42.

Немаловажное значение имеют решения Конституционного Суда РФ, материалы судебной практики и обычаи. Например, конституционность положений ст. 14.1 Закона о погребении (в соответствии с которой тела лиц, смерть которых наступила в результате пресечения их террористической акции, для захоронения не выдаются, и о месте их захоронения не сообщается) оспаривалась и была подтверждена в установленном порядке. На коллизии в регулировании и реализации конституционных прав и свобод граждан, чья смерть наступила в результате пресечения террористического акта, и их родственников обращает внимание И.А. Стародубцева43, анализируя нормы Закона о погребении, Положения о погребении лиц, смерть которых наступила в результате пресечения совершенного ими террористического акта44 и Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 28 июня 2007 г. N 8-П45.

Таким образом, источники нормативно-правового регулирования погребения, похоронного дела и ритуального обслуживания образуют систему, включающую общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации; нормативные правовые акты Российской Федерации; указы Президента РФ, постановления Правительства РФ; акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти; акты органов власти и управления субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"46 органам представительной и исполнительной власти муниципальных образований передана в ведение в качестве "вопроса местного значения" организация ритуально-похоронного дела на территории всех поселений (кроме Москвы и Санкт-Петербурга) и муниципальных районов. Администрациям всех видов поселений и городских округов вменена в обязанность организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения, а органам управления муниципальных районов - содержание на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения, организация ритуальных услуг.

За муниципалитетами для обеспечения вышеуказанных мероприятий по организации и содержанию в соответствии со ст. 50 данного Закона закреплено необходимое имущество, включая земельные участки. В результате на территориях мегаполиса и сельского поселения в равной мере сходятся обязательные для исполнения сотни норм федерального и регионального законодательства и своих собственных нормативных актов, регулирующих самые разные стороны правоотношений, возникающих со смертью любого гражданина России47.

С отнесением вопроса организации похоронного дела к полномочиям органов местного самоуправления государство практически устранилось от забот в сфере погребения граждан и развития похоронного хозяйства. В условиях неспособности муниципалитетов должным образом финансировать развитие похоронного дела и обеспечивать четкое выполнение всех процедур, установленных при организации похорон, а также отсутствия гарантий для возможных частных инвесторов, похоронное дело оказалось в критическом положении.

Одним из вариантов решения некоторых указанных выше проблем может стать формирование системы государственно-частного партнерства в рассматриваемой сфере, которое позволит привлечь потенциальные объемные инвестиции из негосударственных источников. Целесообразно создание в ее рамках негосударственных (немуниципальных) похоронных объектов - кладбищ и крематориев. Среди механизмов внедрения негосударственных кладбищ можно выделить:

- передачу муниципальных  кладбищ частным компаниям на  обслуживание бесплатно или на условиях аренды (в случае отсутствия средств местных бюджетов на содержание мест захоронения и наличия возможностей предпринимателей обеспечить эффективное функционирование кладбищ);

- выкуп муниципальных  кладбищ в частную собственность;

- аренду земель под  создание кладбищ (передача земельного  участка в аренду на 49 лет; запрет  на изменение целевого назначения земельного участка; обязательство органа местного самоуправления в случае досрочного прекращения деятельности по захоронению и обслуживанию кладбища обеспечить его функционирование; обязательство сдавать в архив органа местного самоуправления сведения о произведенных захоронениях в электронном или бумажном виде с соблюдением необходимых требований)48.

Возможность создания частных кладбищ осложняется тем, что по действующему законодательству земля под некрополями и мемориальными местами выведена из оборота - ее нельзя продавать и покупать. В соответствии с п. 9 ч. 4 ст. 27 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ49 из оборота изъяты земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности воинскими и гражданскими захоронениями. Земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством (ч. 1 ст. 27 Земельного кодекса РФ). В данном направлении необходимо внесение соответствующих изменений в земельное законодательство, которое сегодня не учитывает нужд похоронного дела.

В свете дефицита земель и отсутствия бюджетного финансирования актуальным остается вопрос организации мест погребения. В соответствии с ч. 1 ст. 4 Закона о погребении местами погребения являются отведенные в соответствии с этическими, санитарными и экологическими требованиями участки земли с сооружаемыми на них кладбищами для захоронения тел (останков) умерших, стенами скорби для захоронения урн с прахом умерших, крематориями для предания тел (останков) умерших огню, а также иными зданиями и сооружениями, предназначенными для осуществления погребения умерших.

В ч. 2 ст. 15 Закона о погребении устанавливается классификация мест погребения по таким основаниям, как: принадлежность (государственные и муниципальные места погребения), обычаи, применяемые при погребении (общественные, вероисповедальные, воинские места погребения), историческое и культурное значение (историко-мемориальные места погребения и места погребения, не имеющие существенного исторического или культурного значения). В дальнейшем ст. ст. 18 - 20 дают характеристику только кладбищ (общественных, вероисповедальных, воинских), тогда как определение места погребения несколько шире.

Анализ положений Закона о погребении позволяет сделать вывод о том, что государственными местами погребения являются отведенные в соответствии с существующими требованиями земли с сооружаемыми на них кладбищами, стенами скорби для захоронения урн с прахом умерших, крематориями для предания тел (останков) умерших огню и другими необходимым сооружениями, созданные по решению органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, муниципальными - созданные по решению органов местного самоуправления.

К категории общественных мест погребения могут быть отнесены такие места погребения, которые предназначены для захоронения (кремации с последующим захоронением) умерших независимо от их вероисповедания, национальных особенностей и других факторов. Не исключается, однако, соблюдение вероисповедальных, воинских и иных обычаев и традиций при погребении на таких местах погребения.

Вероисповедальные места погребения предназначены для захоронения (кремации с последующим захоронением) умерших одного вероисповедания, соответственно, в таких местах погребения создаются условия для отправления религиозных обрядов, строятся культовые сооружения.

В обобщенную категорию воинских мест захоронения входят места погребения умерших (погибших) военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, сотрудников органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, участников войны. Погребение на таких местах захоронения, как правило, сопровождается выполнением требований воинского ритуала.

Организация отдельных вероисповедальных или воинских кладбищ - явление достаточно редкое, чаще на общественных местах погребения создаются специализированные участки для погребения - воинские, вероисповедальные или иные.

К категории историко-мемориальных мест погребения относятся мемориальные кладбища, отдельные участки на общих кладбищах, отдельные захоронения, индивидуальные могилы на общих кладбищах, вне кладбищ и в часовнях, которые имеют историческое и культурное значение, обусловленное значимостью вклада захороненных лиц в науку, культуру, искусство, духовную жизнь государства50. Мемориальное кладбище, как правило, предполагает создание мемориалов, т.е. памятников значительных размеров, изображающих определенные композиции, исторические события, сцены из жизни погребенных.

В западных странах определены различные формы владения (пользования) местами захоронения. Кроме бесплатного предоставления участков для захоронения в развитых странах применяют различные формы их аренды и приобретения в собственность. В российском законодательстве отсутствуют правовые нормы по пользованию местами захоронения; каждому человеку после его смерти гарантируются предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха (ст. 7 Закона о погребении). На каких условиях и правах предоставляется этот участок, каким документом удостоверяется право владения (пользования), законодательно не установлено, что порождает множество проблем, связанных с содержанием мест захоронений.

Таким образом, в Законе о погребении предлагается четко прописать полномочия органов местного самоуправления; определить порядок создания и содержания вероисповедальных кладбищ; урегулировать статус сельских кладбищ; закрепить право владения и пользования местами захоронения.

Анализ Закона о погребении показывает, что в нем содержатся определения отдельных понятий, таких, например, как "погребение" (ст. 3) или "места погребения" (ст. 4), ряд понятий четко не сформулирован (общественные кладбища (ст. 18), вероисповедальные кладбища (ст. 19), воинские кладбища (ст. 20)), а определения таких понятий, как кладбище, крематорий, останки, законный представитель умершего и др., требуют закрепления, что будет способствовать пониманию их содержания. Поэтому предлагается главу I Закона о погребении дополнить отдельной статьей, содержащей понятийный аппарат в рассматриваемой сфере.

В ст. 3 Закона о погребении закрепляется, что погребение может осуществляться путем предания тела (останков) умершего земле (захоронение в могилу, склеп), огню (кремация с последующим захоронением урны с прахом), воде. Отсутствие нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих порядок захоронения в воде, делает его невозможным. Поэтому целесообразно исключить из законодательства такую форму погребения.

Отдельные положения ст. 5 Закона о погребении практически не реализуются на практике. Так, согласно п. 1 ст. 5 Закона о погребении волеизъявление лица о достойном отношении к его телу после смерти содержит согласие или несогласие быть подвергнутым патолого-анатомическому вскрытию. Патолого-анатомические вскрытия проводятся врачами соответствующей специальности в целях получения данных о причине смерти человека и диагнозе заболевания. Статьей 67 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации"51 предусмотрено, что по религиозным мотивам при наличии письменного заявления супруга или близкого родственника (детей, родителей, усыновленных, усыновителей, родных братьев и родных сестер, внуков, дедушки, бабушки), а при их отсутствии иных родственников либо законного представителя умершего или при волеизъявлении самого умершего, сделанном им при жизни, патолого-анатомическое вскрытие не производится, за исключением ряда случаев. К таким случаям относится, например, подозрение на насильственную смерть; невозможность установления заключительного клинического диагноза заболевания, приведшего к смерти; подозрение на передозировку или непереносимость лекарственных препаратов или диагностических препаратов; смерть от инфекционного заболевания или при подозрении на него; смерть от заболевания, связанного с последствиями экологической катастрофы; смерть беременных и рожениц; рождение мертвого ребенка и др.