Закон как нормотивно-правовой акт

     Законы  Российской Федерации  подразделяют по субъектам, их принимающим, по юридической  силе и по отраслям права. По субъектам принятия законы делятся на:

     а)  принятые на референдуме;

     б)  принятые Федеральным Собранием  РФ;

     в) законы субъектов федерации¹⁰.

     Путем референдума могут быть приняты  как федеральные законы, так и  законы субъектов федерации.

     Федеральные законы подразделяются на федеральные  конституционные законы и просто на федеральные (текущие) законы.

     Конституционные федеральные законы принимаются  по вопросам, прямо указанным Конституцией РФ. К их числу относятся законы об изменении Конституции, кроме  гл. 1 и 2 (ст. 136 Конституции РФ), о введении чрезвычайного положения (ст. 56), военного положения (ст. 87), о принятии и образовании новых субъектов федерации и об изменении их статуса (ст. 65, 66), о Государственном флаге, гербе, гимне (ст. 70), о правительстве, о судебной системе и высших судебных инстанциях (ст. 118, 128).

     Законы, прямо не отнесенные к числу конституционных, таковыми не являются, несмотря на их важность и необходимость.

     Законы  субъектов федерации принимаются  в пределах полномочий этих субъектов, определенных Конституцией РФ, федеральными договорами и специальными договорами, заключенными Российской Федерацией с отдельными субъектами.

           Все прочие нормативные акты, кроме законов, называются подзаконными. Это означает, что по своей юридической силе они стоят ниже законов, не должны им противоречить. Их юридическая сила определяется местом органа, их принявшего, в иерархической лестнице государственного аппарата. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава 3. Законодательный  процесс в Российской Федерации.

3.1.  Понятие законодательного процесса в Российской Федерации.

      Законодательный процесс в России регулируют Конституция РФ, регламенты палат Федерального Собрания¹¹ РФ, федеральный закон от 14 июня 1994г." О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания Российской Федерации"¹², федеральный закон от 24 июня 1999г " О принципах и порядке разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"¹³ и иные федеральные законы. Конституция Российской Федерации характеризует Федеральное Собрание как законодательный орган (ст.94), в соответствии, с чем законотворчество является основной функцией российского парламента. Только Федеральное Собрание имеет право принимать федеральные законы и федеральные конституционные законы, имеющие высшую юридическую силу по отношению к другим актам и прямое действие на всей территории Российской Федерации. Конституционное положение о том, что Федеральное Собрание является постоянно действующим органом, обуславливает его активную роль в политическом и законодательном процессе. Однако роль палат в законотворчестве неодинакова. В Конституции (ч.1 ст.105) говориться о том, что федеральные законы принимаются Государственной Думой Российской Федерации. Такой подход соответствует мировой практике: в двухпалатном парламенте основная законодательная деятельность возлагается на палату образуемую, на основе всеобщих прямых выборов. В мировой практике существуют два способа принятия законов - законодательным органом или путем референдума. Наибольшую научную разработку получило такое понятие законодательного процесса, в котором закон принимается законодательным органом.

      В современной российской юридической  литературе сложилось устойчивое определение  законодательного процесса. Приведу  одну такую достаточно исчерпывающую  формулировку. "Законодательный  процесс - регламентированный Конституцией, законами и иными нормативно-правовыми  актами процесс внесения на рассмотрение законодательного органа, и законов  принятия, опубликования и вступления в действие". ¹⁴

      Таким образом, в широком смысле законодательный  процесс рассматривается как  порядок или совокупность действий парламента по созданию законов - федеральных  и федеральных конституционных, начиная от принятия законопроекта  к рассмотрению и заканчивая принятием  закона. В более узком смысле, с точки зрения конституционного права, как совокупность последовательно  сменяющих друг друга этапов, установленных  Конституцией РФ. В первом случае усиливается роль парламента и, одновременно, от законодательного процесса отсекаются действия тех, кто подготовил и законопроект до его внесения в парламент. Такое понимание законодательного процесса делает его уязвимым, поскольку в нем исключаются из законодательной процедуры те шаги, без которых появление закона и его вступление в силу просто немыслимы. Как и любой юридический процесс и процедура, законодательный тоже имеет ряд своих стадий, когда законопроекты рассматриваются на заседаниях палат, называемых чтениями. Другие стадии связаны с работой комитетов и комиссий и поэтому называются комитетскими. 
 
 
 

3.2. Основные стадии законодательного процесса.

      Стадия  законодательного процесса - урегулированная  Конституцией Российской Федерации, и  федеральными законами совокупность действий полномочных органов государственной  власти по внесению, рассмотрению, одобрению, подписанию и опубликованию нормативно правового акта. Иными словами  это процесс рождения закона.

Можно выделить следующие стадии данного  процесса:

1. Осуществление  права законодательной инициативы.

2. Подготовка  законопроекта к рассмотрению  в Государственной Думе.

3. Рассмотрение  проекта закона в Государственной  Думе.

4. Одобрение  закона или его рассмотрение  в Совете Федерации.

      Вместо  этой стадии возможна другая, хотя и  вовсе не обязательная: неодобрения  закона Советом Федерации, Тогда  следует другая - создание согласительной комиссии обеих палат, повторное  рассмотрение закона в Государственной  Думе, и его принятие простым большинством (если она согласна с Советом Федерации), либо 2/3 голосов (Дума не согласна). В  последнем случае закон отправляется непосредственно Президенту. Кроме  того, этой стадии может и не быть: если принятый Государственной Думой  федеральный закон не подлежит обязательному  рассмотрению Советом Федерации¹⁵, либо если он не был рассмотрен Советом Федерации в течении 14 дней.

      5. Подписание и обнародование закона Президентом Российской Федерации¹⁶.

      При отклонении закона Президентом (право  вето) появляется дополнительная стадия - рассмотрение закона в обеих палатах  и принятие предложений Президентом или преодоление вето 2/3 голосов, после чего следует подписание закона Президентом и его опубликование.

     В справочной литературе можно встретить  еще одну стадию предшествующую первой - предзаконодательный процесс, включающий в себя появление идеи, обоснование  предложений о необходимости  нового акта, и подготовка самого законопроекта. ¹⁷

     Таким образом, законодательный процесс  на федеральном уровне может состоять из различного количества стадий. Некоторые  авторы также в отдельные стадии выделяют чтения закона внутри Государственной  Думы. Важно подчеркнуть, что, строго говоря, его нельзя ограничивать лишь рамками Федерального Собрания; хотя, разумеется, главная часть стадий приходиться именно на этот орган, активными  участниками являются также Президент  РФ; в определенной мере на прохождение  и появление законопроектов влияют иные субъекты законодательного процесса.

     Законодательный процесс начинается с законодательной  инициативы и предварительного рассмотрения. Право законодательной инициативы - это возможность вносить в  законодательный орган законопроекты, т.е. предварительные тексты законов. Ему корреспондирует обязанность  законодательного органа обсудить вопрос о принятии таких законопроектов к рассмотрению. Этим, т.е. обязательностью  рассмотрения, законодательная инициатива отличается от простого желания конкретного  лица, организации и т.д. внести свое предложение в парламент, что  заблокировало бы его работу.

     Поэтому Конституции и законы ясно очерчивают круг субъектов, обладающих подобным правом. Согласно ч.1 ст.104 Конституции РФ, правом законодательной инициативы обладают Президент РФ, Совет Федерации, члены  Совета Федерации, депутаты Государственной  Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов  РФ, а также высшие судебные органы: Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ - по вопросам их ведения.

     Возможна  совместная законодательная инициатива субъектов. Особое значение она приобретает  для субъектов РФ в связи с  наметившимися принципиально новыми подходами их участия в федеральном  законотворчестве. Не исключается совместное осуществление законодательной  инициативы и другими ее субъектами.

     Внесению  законопроекта в законодательный  орган предшествует весьма продолжительная  работа по его подготовке. К процессу подготовки законопроектов субъекты права  законодательной инициативы обычно привлекают различных специалистов и соответствующие учреждения. Например, разработка законопроектов, вносимых Правительством России, как правило, осуществляется министерствами или  специальными рабочими группами,

     Законопроекты вносятся в Государственную Думу (ч.2 ст.104 Конституции), поскольку Конституция  именно к компетенции этой палаты отнесла принятие федеральных законов, функции другой палаты - Совета Федерации - состоят в последующем рассмотрении принятых нижней палатой законов, их одобрении или неодобрении.

     Вносимый  законопроект в соответствии с Регламентом  Государственной Думы должен сопровождаться: необходимыми обоснованиями, включая  финансово-экономическое, когда его  реализация требует дополнительных материальных затрат; перечнем нормативных  правовых актов, отмена, изменения или  дополнения которых потребует принятие данного закона, и другими документами.

     Отвечающий  всем этим требованиям законопроект регистрируется - контроль за регистрацией осуществляется Комитетом, но организации  работы Государственной Думы, - после  чего Советом Думы передается для  предварительного рассмотрения в один или несколько комитетов, согласно их предметной компетенции. Законопроекты  по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов направляются этим субъектам для дачи предложений и замечаний. Они также могут быть направлены на заключение Правительства РФ, министерств, ведомств, государственных и общественных органов, на научную экспертизу, Причем ряд законопроектов, определенный ч.3 ст.104 Конституции, может быть внесен только при наличии заключения Правительства. Завершением стадии законодательной инициативы является решение вопроса о включении проекта закона в повестку дня очередного заседания Государственной Думы¹⁸.

     Таким образом, на стадии законодательной  инициативы происходит внесение законопроекта  уполномоченным на то органом в Государственную  Думу, где законопроект регистрируется и предварительно рассматривается, итогом чего становится либо его возвращение  субъекту подачи, либо включение проекта  в повестку заседания Государственной  Думы.

     После предварительного рассмотрения законопроекта  комитеты выносят его на рассмотрение нижней палаты. Процедура принятия федерального закона Думой в соответствии с ее Регламентом осуществляется в трех чтениях.

     В первом чтении обсуждаются основные положения законопроекта, вопрос о  необходимости его принятия, дается оценка концепции законопроекта.

     Во  время первого чтения обсуждаются  основные положения законопроекта. Обсуждение начинается с доклада  инициатора проекта, затем заслушиваются  содоклады и проводятся прения. По завершении прений Государственная  Дума приступает к принятию решения  по законопроекту с учетом всех высказанных  замечаний и предложений. В случае принятия законопроекта Дума может  установить сроки подачи поправок к  нему и внесения его на второе чтение. Дума может также принять решение  о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении. В случае решения о принципиальном одобрении  законопроекта и продолжении  работы над ним (случай первый) он передается на обсуждение комитета, ответственного за его подготовку.

     Решение по законопроекту считается принятым, если за него проголосовало большинство  от общего числа депутатов Государственной  Думы (ч.2 ст.105 Конституции); эта часть  статьи относится ко всем трем чтениям  законопроекта в нижней палате. (В  связи с этим возник вопрос: что  понимать под "общим числом депутатов"? Конституционный Суд РФ в своем  постановлении от 12 апреля 1995 г. дал  разъяснение этому понятию, В  соответствии с этим разъяснением общим  числом депутатов, от которых следует  считать; большинство голосов, необходимых  для принятия Думой решения, является число депутатов, установленное  для палаты ч.3 ст.95 Конституции, - 450 депутатов) ¹⁹. Это решение оформляется постановлением нижней палаты парламента.

     Законопроект, принятый в первом чтении, в течение  пяти дней направляется для сведения в Совет Федерации. Поправки к  законопроекту, принятому в первом чтении, поступают в соответствующий  комитет Государственной Думы. Такие  поправки вправе вносить все субъекты, наделенные нравом законодательной  инициативы, причем высшие судебные органы могут вносить поправки к законопроекту  по вопросам их ведения.

     Ответственный комитет изучает и обобщает поправки. После рассмотрения на заседании  комитета доработанный законопроект представляется в Совет Государственной Думы для включения в календарь  рассмотрения палатой вопросов во втором чтении. В ходе второго чтения депутатам  сообщается об итогах рассмотрения законопроекта  в комитете, поступивших поправках  и результатах их рассмотрения, и  они обсуждают поправки, принимая их или отклоняя. В результате происходит принятие законопроекта за основу или  его отклонение. Если он принят за основу, то депутаты голосуют за принятие его  или же отклонение. Принятый во втором чтении, он направляется в ответственный комитет, который вместе с Правовым управлением Аппарата Думы устраняет возможные внутренние противоречия, устанавливает правильные взаимосвязи статей и редакционную правку с учетом изменения текста в ходе второго чтения. По завершении этой работы законопроект в течение семи дней представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения вопросов.