Проблемы правового регулирования статуса муниципального служащего

Определением Верховного Суда РФ от 21 февраля 2007 г. № 72-Г07-1 была подтверждена незаконность отдельных положений Закона Читинской области «О муниципальной службе в Читинской области». Разрешая вопрос о соответствии норм Областного закона федеральному, суд сделал правильный вывод о том, что в силу необходимости обеспечения взаимосвязи гражданской службы и муниципальной службы, в том числе посредством единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы, перечень обязанностей, возлагаемых на муниципального служащего, должен соответствовать перечню, установленному в Федеральном законе  для государственных служащих, и не может быть меньше26.

Муниципальный служащий обязан:

– соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, устав муниципального образования и иные муниципальные правовые акты и обеспечивать их исполнение;

– исполнять должностные обязанности в соответствии с должностной инструкцией;

– соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций;

– соблюдать установленные в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования правила внутреннего трудового распорядка, должностную инструкцию, порядок работы со служебной информацией;

– поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей;

– не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;

– беречь государственное и муниципальное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей;

– представлять в установленном порядке предусмотренные законодательством Российской Федерации сведения о себе и членах своей семьи;

– сообщать представителю нанимателя (работодателю) о выходе из гражданства Российской Федерации в день выхода из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства иностранного государства в день приобретения гражданства иностранного государства;

– соблюдать ограничения, выполнять обязательства, не нарушать запреты, которые установлены настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;

– уведомлять в письменной форме своего непосредственного начальника о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению подобного конфликта.

Ключевым же моментом обязанности муниципального служащего, установленной в п. 1 ч. 1 ст. 12 ФЗ о муниципальной службе, является не просто соблюдение нормативных правовых актов, но и обеспечение их исполнения. Закрепление данной обязанности предопределено тем, что муниципальные служащие выступают представителями местного самоуправления – публичной власти, а в случае наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями – и государственной власти27.

Обязанность соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций основана на положениях ст. 18 Конституции РФ, согласно которым права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Обязанность работника соблюдать правила внутреннего трудового распорядка установлена в ТК РФ. Этой обязанности корреспондирует право работодателя требовать от работников соблюдения правил внутреннего трудового распорядка.

Обязанность поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей предопределена предъявляемыми в соответствии с ч 1 ст. 9 ФЗ о муниципальной службе квалификационными требованиями для замещения должностей муниципальной службы к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

Обязательное для выполнения лицом, получившим доступ к определенной информации, требование не передавать такую информацию третьим лицам без согласия ее обладателя обозначается в Федеральном законе от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».

В соответствии с ч. 2 ст.9 ФЗ о муниципальной службе обязательным является соблюдение конфиденциальности информации, доступ к которой ограничен федеральными законами.

В абз. 7 ч. 2 ст. 21 Трудового кодекса РФ закреплена обязанность работника бережно относиться к имуществу работодателя (в т.ч. к имуществу третьих лиц, находящемуся у работодателя, если работодатель несет ответственность за сохранность этого имущества) и других работников. Корреспондирующее данной обязанности право работодателя требовать от работников бережного отношения к имуществу работодателя (в т.ч. к имуществу третьих лиц, находящемуся у работодателя, если работодатель несет ответственность за сохранность этого имущества) предусмотрено ст. 22 Трудового кодекса РФ. Муниципальному служащему запрещается использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально–технического, финансового и иного обеспечения, другое муниципальное имущество.

Обязанность муниципального служащего представлять в установленном порядке предусмотренные законодательством РФ сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного закреплена по аналогии с положением Закона о государственной гражданской службе о соответствующей обязанности государственного гражданского служащего. Целью установления указанной обязанности является, прежде всего, в недопущении возникновения конфликта интересов, понятие которого определено в ч.2 ст. 11 ФЗ о муниципальной службе.

Муниципальный служащий обязан представлять только те сведения о себе и членах своей семьи, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, которые предусмотрены законодательством РФ. Там же предусмотрено, что сведения подлежат представлению в установленном порядке.

Обязанность сообщать представителю нанимателя (работодателю) о выходе из гражданства РФ или о приобретении гражданства иностранного государства.

Согласно ст. 13 ФЗ о муниципальной службе гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе в случае прекращения гражданства РФ, прекращения гражданства иностранного государства – участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора РФ, в соответствии с которым гражданин РФ, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе.

Обязанность сообщать представителю нанимателя (работодателю) о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению подобного конфликта. Цель данной обязанности очевидна: предотвращение конфликта интересов.

Таким образом, исследовав права и обязанности муниципальных служащих, автор выпускной квалификационной работы сделал следующие выводы:

1)включением в ФЗ о муниципальной службе статей, посвященных правам и обязанностям муниципальных служащих – является новеллой. Ранее действовавший Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» содержал лишь отсылочную норму о том, что права и обязанности муниципального служащего устанавливаются уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с этим Федеральным законом, иными федеральными законами, законами субъекта РФ.

2) права, муниципальных служащих разделены на четыре группы. В первую входят права, направленные на обеспечение исполнения служащим его должностных обязанностей. Вторая группа прав – это права-гарантии. Третью группу составляют права, связанные с развитием муниципального служащего. Четвертую группу составляют права, связанные с защитой муниципальным служащим прав первых трех групп.

3) основополагающим элементом правового положения муниципального служащего являются обязанности. Осуществляя надлежащим образом свои обязанности, используя соответствующие формы и методы их реализации, муниципальные служащие обеспечивают соблюдение, исполнение, практическую реализацию, защиту и охрану прав граждан. Выполнение обязанностей – главное в деятельности муниципальных служащих.

2.2. Запреты и ограничения, связанные с муниципальной службой

ФЗ о муниципальной службе содержит ограничения в отношении муниципальных служащих. Однако теперь отдельно предусмотрены ограничения, препятствующие приему на муниципальную службу, и ограничения, препятствующие нахождению на муниципальной службе. Перечень ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой, расширен и закреплен по аналогии перечня ограничений и запретов, связанных с государственной гражданской службой. В то же время исключено ограничение на занятие иной оплачиваемой деятельностью. Муниципальный служащий вправе выполнять иную оплачиваемую работу, но только при условии, что это не повлечет конфликт интересов28.

Развитие местного самоуправления, увеличение за последние годы количества муниципальных образований и, как следствие, работающих в органах местного самоуправления муниципальных служащих указывает на своевременность принятия норм, регулирующих конфликт интересов на муниципальной службе. В то же время полностью проблемы, связанные с конфликтом интересов муниципальных служащих, в настоящее время не решены.

Представляется, что, для того чтобы избежать негативных последствий конфликта интересов муниципальных служащих, необходим комплекс мер, включающих:

– запрет осуществлять действия, приводящие к конфликту интересов муниципальных служащих;

– запрет привлечения к выполнению функций муниципальных служащих, имеющих конфликт интересов;

– одобрение действий при наличии у муниципального служащего конфликта интересов незаинтересованными лицами или лицами - носителями публичного интереса, если запрет не является эффективной мерой;

– раскрытие информации об имеющемся или возможном конфликте интересов муниципальных служащих;

– соблюдение добросовестности при возникновении конфликта интересов муниципальных служащих;

– обеспечение независимости при реализации публичных интересов;

– осуществление иных действий для полного устранения конфликта интересов муниципальных служащих или минимизации его негативного воздействия на защищаемые правом приоритетные интересы29.

Так, В.И. Кустков обратился в суд с иском к администрации Глушковского района о восстановлении на работе, в обоснование которого ссылался на то, что он был незаконно уволен с должности ... администрации Глушковского района Курской области в связи с нарушением установленных настоящим Кодексом или иным федеральным законом правил заключения трудового договора, если это нарушение исключает возможность продолжения работы. Истец просил суд восстановить его в занимаемой им должности ... администрации Глушковского района Курской области.

Судом первой инстанции установлено, что Кустков В.И. с 24 октября 2005 г. на основании решения избирательной комиссии Глушковского муниципального района Курской области от 24 октября 2005 г. является депутатом Представительного собрания Глушковского района первого созыва по одномандатному избирательному округу № 16, действующим на непостоянной основе. Постановлением главы администрации Глушковского района Курской области от 29 декабря 2006 г. № 353 истец назначен на должность ... администрации Глушковского района ....

Постановлением главы администрации от 9 февраля 2007 г. в связи с изменением структуры администрации Глушковского района должность, занимаемая истцом, преобразована в должность ...

Статьями 13 и 14 ФЗ о муниципальной службе установлен перечень ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой. Одно из обстоятельств, при наличии которого гражданину должно быть отказано в допуске к государственной и муниципальной службе, – это осуждение его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей, по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости.

Ограничение доступа на муниципальную службу лиц, совершивших преступление, связано с повышенной социальной значимостью этого вида профессиональной деятельности. Основанием для отказа в приеме на муниципальную службу может быть только приговор суда, вступивший в законную силу. Привлечение лица в качестве обвиняемого по делу не может породить указанных последствий.

По справедливому мнению С. Чаннова, в существующем виде данное ограничение необоснованно уравнивает всех лиц, совершивших различные категории преступлений. С его точки зрения, совершение далеко не всех преступлений делает государственного служащего потенциально опасным настолько, чтобы возникла настоятельная необходимость увольнения его с государственной службы30.