Проблемы правового регулирования статуса муниципального служащего

Оглавление

Введение

Актуальность темя исследования. Последнее время муниципальное право Российской Федерации, новая отрасль отечественного права, находящаяся в процессе становления, отрасль, не всеми специалистами однозначно признаваемая, находится в процессе перманентного пересмотра всех своих основных положений. Связано это с коренным обновлением федерального законодательства о местном самоуправлении, которое не могло не привести к смене законодательства субъектов Российской Федерации и системы муниципальных правовых актов1.

Принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. заложило правовые основы местного самоуправления России и послужило фундаментом формирования нормативно-правовой базы для его успешного освоения и внедрения в жизнь российского общества и государства. Сложившаяся в этой области законодательная практика ориентирована на необходимость комплексного правового обеспечения муниципальной самоорганизации населения для решения вопросов местного значения посредством соответствующего базового (рамочного) федерального закона. Знаковым событием в сфере нормативно-правового регулирования муниципальных отношений послужило принятие 6 октября 2003 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которое, по сути, ознаменовало собой начало полномасштабной реформы всей системы местного самоуправления в России.

Отрасль муниципального права является новой в российской правовой системе, следовательно, большинство ее институтов до сих пор нуждаются в теоретическом осмыслении, в деятельности ученых. В науке российского муниципального права прежде всего требуется последовательно изучить вопрос о влиянии государственных установлений на природу местного самоуправления.

Конституция РФ в статье 12 установила, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. При этом местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно в том плане, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Естественно, что это вовсе не означает независимости местного самоуправления от государства, без которого оно просто нежизнеспособно. Да и в целом системы органов государства и местного самоуправления образуют единую систему публичной власти и являются по существу ее относительно самостоятельными уровнями. Эффективная деятельность органов местного самоуправления невозможна без муниципальной службы.

Создание института муниципальной службы стало возможным далеко не сразу даже после возрождения самостоятельности местного самоуправления. На первоначальном этапе не удалось четко отделить муниципальную службу от государственной. Не вполне успешным следует признать и опыт реализации Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Этот закон фактически не действовал во многих субъектах Российской Федерации.

Возросшее за последнее десятилетие значение местного самоуправления в обеспечении интересов населения диктует потребность в квалифицированных муниципальных служащих2. Муниципальная реформа, начавшаяся в 2003 г. повлияла и институт службы в органах местного самоуправления. Взаимосвязь административной и муниципальной реформ особенно ярко проявляет себя в отношении совершенствования правового статуса муниципального служащего.

Это позволяет утверждать, что теоретические и практические проблемы развития правового статуса муниципальных служащих, являются приоритетными для муниципально–правовой науки.

Степень научной разработанности. Степень изученности данного вопроса нельзя признать достаточной. В имеющихся исследованиях затрагивается в большей степени проблематика государственной службы, а рассмотрение муниципальной службы носит фрагментарный характер. Некоторые вопросы, связанные со становлением, развитием и пониманием института муниципальной службы, исследовались в работах различных представителей наук теории государства и права, конституционного, административного и муниципального права – С.Н. Братановского,          Н.В. Витрука,  В.В. Волковой, Д.О. Ежевского,  С.А. Казакова,                   Е.Ю. Киреевой,  М.Н. Малышевой,  Е.В. Осиночкиной, С. Чаннова и некоторых других.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в области муниципальной службы.

Предмет исследования составляют нормы законодательства Российской федерации, регламентирующие правовой статус муниципальных служащих, а также теоретические разработки по данному вопросу.

Цель исследования – выявить проблемы правового статуса муниципального служащего и определить пути его решения.

В соответствии с данной целью в работе были поставлены и последовательно разрешены следующие задачи:

– определить понятие и сущность правового статуса муниципального служащего;

– исследовать правовую регламентацию правового статуса муниципального служащего и запреты и ограничения, связанные с муниципальной службой;

– проанализировать права и обязанности муниципального служащего и гарантии их реализации;

– проанализировать ответственность муниципального служащего.

 Методологическую основу  исследования составляют исторический  и системный подходы, анализ, сравнение, формально-юридический и иные методы научного познания.

Нормативную правовую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, Федеральные законы Российской Федерации: «О системе государственной службы в Российской Федерации», «О муниципальной службе в Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и иные нормативно-правовые акты конституционного, административного и трудового законодательства Российской Федерации.

Эмпирическую базу исследования составляют решения Верховного Суда РФ по вопросам, возникающим в сфере муниципальной службы.

Структура ВКР. Работа состоит из введения, трёх глав, заключения и списка использованных источников.

Глава 1. Правовой статус муниципального служащего

1.1. Понятие и сущность  правового статуса муниципального служащего

В административно-правовой доктрине существуют различные толкования термина «служащий», причем его изучение осуществлялось и в дореволюционный, и в советский период.

Видный русский правовед А.Д. Градовский к существенным признакам понятия «служащий» относил следующие:

а) назначение или утверждение в должности главой правительства или тем лицом, кому верховная власть делегировала это право. Служащие по необходимости входят в состав правительственного организма. Отсюда – особенно крепкая, преимущественная связь их с главою государства. В известных отношениях служащий, как орган государства, противопоставляется прочим элементам общества. Служащие составляют особый класс со своими специальными правами и обязанностями;

б) понятие служащего по общему правилу соединяется с понятием лица, занимающего определенную государственную должность; с понятием же должности соединяется осуществление одного из прав государственного верховенства по делегации главы государства. Отсюда следует, что чиновником в узком смысле слова может быть названо только лицо, получившее в свое самостоятельное (под условием ответственности) заведование определенную часть управления;

в) служащие лица, входя в состав правительственного организма, действуют в принципе по поручению главы государства, во имя которого отправляется правосудие, действует администрация. Поэтому они отличаются от других лиц, также являющихся органами государства (депутаты нижней палаты, пэры)3.

Что касается понятия «муниципальный служащий» то в научных кругах отсутствует единство. Так, по мнению С.А. Казакова муниципальный служащий – это гражданин РФ, в возрасте не моложе 18 лет, владеющий государственным языком, имеющий соответствующее профессиональное образование, обеспечивающий службой интересы местного самоуправления, т.е. его населения, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы, не являющейся выборной, за денежное вознаграждение, выплачиваемое из средств местного бюджета4.

Определяя понятие муниципальной службы, И.И.Овчинников указывает, что это особый вид публичной профессиональной служебной деятельности, осуществляемой гражданами РФ, а также гражданами иностранных государств-участников международных договоров РФ, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе, на невыборной муниципальной должности в органах местного самоуправления, замещаемой путем заключения трудового договора (контракта) и на платной основе, за счет средств местного бюджета, в соответствии с федеральным законодательством субъекта Федерации, уставом муниципального образования, с целью обеспечения решения вопросов местного значения, а в случаях, установленных законом, – реализации отдельных государственных полномочий. Таким образом, к муниципальным служащим он относит не только граждан России, но и граждан иностранных государств-участников международных договоров РФ, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе5.

В ранее действовавшем Федеральном законе Российской Федерации  «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 08.01.1998 года № 8-ФЗ было установлено: «муниципальным служащим является гражданин РФ, достигший возраста 18 лет, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджет»6.

В ныне действующем Федеральном законе РФ «О муниципальной службе в Российской Федерации» 02.03.2007 № 25-ФЗ7 (далее по тексту ФЗ о муниципальной службе) муниципальный служащий – это гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. В составе названной нормы (п. 2 ст. 7) получило весьма важное положение о том, что «Лица, не замещающие муниципальные должности муниципальной службы и исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, не являются муниципальными служащими».

Анализ норм ФЗ о муниципальной службе указывает, что в нём, к сожалению, нет определения правового положения (статуса) муниципального служащего, хотя наименование глав прямо предполагало решение этого вопроса. Более того, в ФЗ о муниципальной службе (п.1 ст.1) указывается: «Предметом регулирования настоящего Федерального закона являются отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу граждан Российской Федерации, граждан иностранных государств – участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе, прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих».

Слово статус (от лат. status) означает состояние, положение, правовое положение, которое определяется совокупностью прав и обязанностей лица, государственного органа, общественной организации, учреждения. В соответствии с определением, данным в словаре С.И. Ожегова, статус — «1. Сложившееся состояние, положение (книжн.). С. общественных отношений, жизни общества. 2. Правовое положение (спец.)»8.

Как правило, термин «правовой статус», часто употребляемый в литературе, применяют для характеристики того или иного субъекта правоотношений. Однако возможно использование этого понятия в юридической литературе по отношению к объектам права. По мнению В.Г.Бессарабова и М.А. Косаре, следует говорить о правовом режиме объектов права, а не об их правовом статусе9.

Обычно в юридической литературе речь идет о статусе какого-либо государственного органа, части государства (республики, области, края), предприятия, учреждения, организации, должностного лица, гражданина, иностранца, лица без гражданства. Этот термин применим как к юридическим, так и к физическим лицам. В отечественной юридической литературе обычно применяют понятие «правовой статус». Существует мнение, что правовой статус – это юридическое выражение социального статуса субъекта. Под правовым статусом понимается и юридически закрепленное положение субъекта в обществе.

В настоящее время вопросы правового статуса индивида составляют важное направление как общетеоретической, так и отраслевых юридических наук. Это обусловлено целым рядом объективных причин, в том числе происходящими в современных государствах процессами демократизации и гуманизации социально–правовой действительности. Как верно подчеркивают ученые, правовой статус – это одна из важнейших политико-юридических категорий, которая «неразрывно связана с социальной структурой общества, уровнем демократии, состоянием законности». Однако, несмотря на наличие многочисленных работ, посвященных правовому статусу индивида, ученые до сих пор не пришли к единому мнению о его понятии и структуре, что дает нам возможность высказать собственную позицию по обозначенной проблеме10.

Каждый индивид как член общества занимает в нем определенное положение, т.е. обладает социальным статусом. Социальный статус личности обусловливается целым рядом объективных и субъективных факторов и проявляется в различных формах. В частности, как только индивид становится членом государственно-организованного общества, строящегося на правовых началах (в отличие от первобытного общества, опирающегося на мононормы), его социальный статус приобретает правовую форму через закрепление в соответствующих юридических нормах. Это не означает, однако, трансформацию социального статуса в некий новый правовой статус.

Правовой статус личности представляет собой «слепок ее социального положения». Речь идет лишь о юридическом оформлении фактического положения индивида в социуме. Последнее же может определяться не только правовыми, но и иными социальными нормами. То есть правовой статус выступает органической частью социально-нормативного статуса и соотносится с социальным статусом как форма и содержание. В правовом статусе отражаются все основные стороны юридического бытия индивида: его интересы, потребности, взаимоотношения с государством, трудовая и общественно-политическая деятельность, социальные притязания и их удовлетворение11. Он персонифицирует индивида как своего рода юридическую личность, существующую в правовом поле. Одной из главных качественных характеристик такой личности становится ее политико-правовая связь с конкретным государством, т.е. гражданство. Отсюда и идентификация индивида не просто как физического лица, а как гражданина (или соответственно иностранца, бипатрида, апатрида).