Проблемы правового регулирования статуса муниципального служащего

6) обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу муниципального служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей.

Муниципальным служащим гарантировано обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты ими трудоспособности в период прохождения муниципальными служащими муниципальной службы или после ее прекращения, но наступивших в связи с исполнением ими должностных обязанностей.

Порядок и условия обязательного государственного страхования жизни и здоровья муниципальных служащих на федеральном уровне, к сожалению, не установлены и на сегодняшний день требуют доработки. Некоторыми муниципальными актами предусмотрена обязанность представителя нанимателя (работодателя) обеспечить муниципальному служащему обязательное государственное страхование на случай причинения вреда жизни, здоровью и имуществу муниципального служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей. Представляется, что реализация обязанности по страхованию муниципальных служащих осуществляется работодателем путем заключения договоров обязательного страхования со страховыми организациями, имеющими разрешения (лицензии) на осуществление обязательного государственного страхования. При этом такие организации выбираются в порядке, предусмотренном законодательством РФ о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

7) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения муниципальным служащим муниципальной службы или после ее прекращения, но наступивших в связи с исполнением им должностных обязанностей.

8) защита муниципального служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в случаях, порядке и на условиях, установленных федеральными законами.

С учетом конкретных обстоятельств для обеспечения защиты жизни и здоровья защищаемых лиц и сохранности их имущества органы, обеспечивающие безопасность (ОВД, органы федеральной службы безопасности, учреждения и органы уголовно-исполнительной системы, таможенные органы, органы по контролю за оборотом наркотических средств), могут принимать следующие меры:

– личная охрана, охрана жилища и имущества;

– выдача оружия, специальных средств индивидуальной защиты и оповещения об опасности;

– временное помещение в безопасное место;

– обеспечение конфиденциальности сведений о защищаемых лицах;

– перевод на другую работу (службу), изменение места работы (службы) или учебы;

– переселение на другое место жительства;

– замена документов, изменение внешности.

Законами субъектов РФ и уставом муниципального образования муниципальным служащим могут быть предоставлены дополнительные гарантии, в том числе гарантии, связанные с увольнением в связи с ликвидацией органа или сокращением штата.

Среди дополнительных гарантий муниципальным служащим могут быть различные единовременные выплаты (к отпуску, в связи с выходом на пенсию), выплаты на лечение и отдых, материальная помощь, оплата расходов на ритуальные услуги и т.д.

Следует отметить, что положения о гарантиях, предоставляемых муниципальным служащим, находятся за рамками глав, определяющими правовое положение (статус) муниципального служащего. Представляется, что такая конструкция находится в определенном противоречии с рассмотренной нами структурой как правового статуса личности в целом, так и отраслевого статуса муниципального служащего. Да и с точки зрения логики она вряд ли оправдана: гарантии, направленные главным образом на повышение мотивации и эффективности выполнения муниципальными служащими своих прав и должностных обязанностей, текстуально оторваны от положений, закрепляющих такие права и обязанности. Кроме того, гарантии, имеющие одной из своих целей компенсацию ограничений, установленных законодательством в отношении муниципальных служащих, также не находятся в прямой текстуальной связи с перечнем таких ограничений. Это нарушает системный характер правового регулирования и может ослабить эффективность применения правовых норм36.

Несомненно, названные противоречия должны быть устранены. Целесообразно будет внести изменения в ФЗ о муниципальной службе и сформулировать все положения, регламентирующие содержательную сторону всех элементов правового положения (статуса) муниципальных служащих, в нормах одной главы ФЗ о муниципальной службе  и соответствующих глав региональных нормативных актов о муниципальной службе. В структуре такой главы должны найти отражение положения об основных правах и обязанностях муниципального служащего; ограничениях и запретах, связанных с муниципальной службой;  обязанностях муниципального служащего систематически представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, как в отношении самого себя, так и членов семьи; гарантиях, предоставляемых муниципальному служащему и сопряженных с ними нормативных положениях об общих принципах оплаты труда муниципального служащего, правилах пенсионного обеспечения муниципального служащего и членов его семьи.

          Таким образом, проанализировав гарантии реализации правового статуса муниципального служащего, автор выпускной квалификационной работы сделал следующие выводы:

1) с целью компенсации некоторых ограничений, связанных со статусом муниципального служащего, и необходимости обеспечения интересов местного самоуправления для муниципальных служащих предусмотрен ряд гарантий. Установленные для муниципальных служащих на федеральном, региональном и местном уровнях можно разделить на следующие группы по степени их значимости:

– гарантии реализации трудовых прав;

– гарантии реализации социальных прав;

– гарантии реализации личных прав.

2) cледует отметить, что положения о гарантиях, предоставляемых муниципальным служащим, находятся за рамками глав, определяющими правовое положение (статус) муниципального служащего. Представляется, что такая конструкция находится в определенном противоречии с рассмотренной нами структурой как правового статуса личности в целом, так и отраслевого статуса муниципального служащего.

3) целесообразно будет внести изменения в ФЗ о муниципальной службе и сформулировать все положения, регламентирующие содержательную сторону всех элементов правового положения (статуса) муниципальных служащих, в нормах одной главы ФЗ о муниципальной службе  и соответствующих глав региональных нормативных актов о муниципальной службе. В структуре такой главы должны найти отражение положения об основных правах и обязанностях муниципального служащего; ограничениях и запретах, связанных с муниципальной службой; обязанностях муниципального служащего систематически представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, как в отношении самого себя, так и членов семьи.

 

3.2. Ответственность муниципального служащего

 

Ответственность является необходимым условием функционирования любого публичного института, которым, как было указано выше, является и муниципальная служба. Большинство должностных лиц и граждан в сфере управления стремятся выполнить свой государственный долг. Каждый субъект административно-правовых связей находится в психологическом отношении к процессу государственного управления. Здесь проявляются воля, сознание, убеждения личности, которые и определяют ее ответственное поведение, и прежде всего они, а не принуждение регулируют конкретные поступки субъектов управления37.

В общей теории права сложились три направления в понимании юридической ответственности: представители первого направления отождествляют ее с юридической обязанностью материально–правового или процессуально-правового характера, представители второго направления - с государственным принуждением, а представители третьего направления рассматривают юридическую ответственность как правовой институт, как элемент правового статуса субъекта наряду с право– и дееспособностью и как правоотношение.

В государственном и местном управлении, вне сомнения, вышеназванные черты отношений ответственности приобретают особый характер, поскольку в нем очень многие поступки и действия порождают глубокие социальные последствия, предопределяют судьбы миллионов людей.

Надо четко видеть, что результаты управленческих решений и действий, отражающих распоряжение огромными политическими, материальными, финансовыми и духовными ценностями, ни в какое сравнение не идут с теми санкциями, в том числе и восстановительного характера, которые можно реально предъявить должностному лицу38.

За неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей, совершение проступка, преступления муниципальные служащие несут ответственность в соответствии с российским законодательством. Различают четыре вида ответственности:

1) дисциплинарная ответственность  – налагается за нарушение  служебной дисциплины;

2) административная ответственность  – налагается за совершение  административных проступков;

3) материальная ответственность – налагается за причинение материального ущерба;

4) уголовная ответственность – налагается за совершение должностных преступлений39.

Служебная дисциплина заключается в правильном, своевременном, целесообразном и, наконец, законном выполнении всеми муниципальными служащими должностных обязанностей, установленных российским законодательством: федеральными законами, иными нормативными правовыми актами органов государственной власти, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, правилами внутреннего трудового распорядка в муниципальном органе, должностными инструкциями муниципальных служащих и т.д.

Сообразно этому основным видом ответственности муниципальных служащих можно выделить дисциплинарную ответственность, поскольку соблюдение и укрепление служебной (трудовой) дисциплины относятся к важнейшим обязанностям служащего.

Основанием дисциплинарной ответственности является совершение дисциплинарного проступка (должностного проступка), т.е. неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей.

Пленум Верховного Суда РФ разъяснил, что при применении мер дисциплинарной ответственности работодателю необходимо представить доказательства, свидетельствующие не только о том, что работник совершил дисциплинарный проступок, но и о том, что при наложении взыскания учитывались тяжесть этого проступка и обстоятельства, при которых он был совершен, а также предшествующее поведение работника, его отношение к труду. В случае возникновения спора о законности применения дисциплинарного взыскания суд не вправе заменить, например, увольнение другой мерой взыскания, поскольку в соответствии со ст. 192 Трудового кодекса РФ наложение на работника дисциплинарного взыскания является компетенцией работодателя40.

В отличие от других видов ответственности, где санкция за совершенное правонарушение неотвратима, по поводу дисциплинарной ответственности вопрос о неотвратимости наказания находится в ведении представителя нанимателя. Об этом свидетельствует формулировка ч 1 ст. 27 ФЗ о муниципальной службе: представитель нанимателя «имеет право применить» дисциплинарные взыскания:

1) замечание;

2) выговор;

3) увольнение с муниципальной  службы.

На усмотрение руководителя закон относит и решение вопроса о мере ответственности, так как в дисциплинарном законодательстве нет перечня дисциплинарных проступков и мер ответственности за их совершение. Полагаем необходимым на федеральном уровне разработать механизм дисциплинарной ответственности всех категорий служащих, в том числе и муниципальных служащих, а также перечень дисциплинарных проступков и меры ответственности за их совершение41.

В соответствии с п. 2 ч 2 ст. 14 ФЗ о муниципальной службе в связи с прохождением муниципальной службы муниципальному служащему запрещается замещать должность муниципальной службы в случае избрания или назначения на муниципальную должность.

Из указанной нормы следует, что муниципальный служащий не может одновременно находиться на муниципальной службе и замещать муниципальные должности, к которым также относится и должность депутата законодательного органа местного самоуправления42.

Муниципальный служащий, допустивший дисциплинарный проступок, может быть временно (но не более чем на один месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Отстранение муниципального служащего от исполнения должностных обязанностей в этом случае производится муниципальным правовым актом.

Однако следует отметить, что в перечень не попало такое дисциплинарное взыскание, как понижение в должности, предусмотренное для государственной службы43.

Российское законодательство предусматривает административную ответственность муниципальных служащих в случаях, когда они являются должностными лицами, в соответствии с законодательством об административных правонарушениях. Так ст. 2.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях определяет, что административной ответственности подлежит должностное лицо, в случае совершения им административного правонарушения, в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Основанием уголовной ответственности должностного лица местного самоуправления может являться только совершение им деяния, содержащего признаки состава преступления, предусмотренного Уголовным кодексом РФ. Их перечень содержится в главе 30 Уголовного кодекса РФ – преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Особенностью этой категории преступлений является то, что их субъектом выступает должностное лицо. Эта глава включает в себя статьи, содержащие составы преступлений, наличие которых в деяниях (действиях) должностных лиц местного самоуправления влечет наступление уголовной ответственности. К ним относятся злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий, неправомерный отказ в предоставлении информации, незаконное участие в предпринимательской деятельности, получение взятки, служебный подлог, халатность.