Проблемы правового регулирования статуса муниципального служащего

С одной стороны, органы местного самоуправления обладают определенной самостоятельностью в сфере регулирования муниципальной службы. Так, они самостоятельно устанавливают структуру и штатное расписание органов местного самоуправления, утверждают размеры должностных окладов муниципальных служащих, регулируют порядок проведения аттестации служащих, конкурса на замещение вакантных должностей муниципальной службы и т.д. Но, с другой стороны, им зачастую не хватает квалифицированных кадров (особенно это касается сельских поселений), которые обеспечили бы подготовку и принятие качественных правовых актов, регулирующих данные вопросы.

Специалисты в области муниципальной службы отмечают, что в уставах муниципальных образований чаще всего рассматриваются следующие вопросы: правовая регламентация муниципальной службы; прохождение службы и категории служащих; порядок замещения должностей руководителей и иных категорий служащих; трудовой договор с муниципальным служащим; прекращение трудовых отношений; аттестация муниципальных служащих и др20.

Далее стоит отметить, что впервые на федеральном уровне в ст. 8 ФЗ о муниципальной службе определяется классификация должностей муниципальной службы, подразделение их на группы, но при этом к регулированию законом субъекта Российской Федерации отнесено установление соотношения должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта РФ с учетом квалификационных требований (к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы, стажу государственной службы или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей), предъявляемых к соответствующим должностям. При этом сами квалификационные требования (ст. 9 ФЗ о муниципальной службе) устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, определяемых законом субъекта Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы21.

Следовательно, в каждом субъекте Федерации могут быть установлены свои типовые квалификационные требования для муниципальных должностей муниципальной службы. Результатом таких установлений может стать невозможность для муниципального служащего равнозначного перехода или поступления на муниципальную должность, например в случае его переезда из одного субъекта Федерации в другой.

В сложившейся ситуации могут быть нарушены такие принципы муниципальной службы, как принцип равного доступа граждан, владеющих государственным языком РФ, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения, принцип единства основных требований к муниципальной службе, принцип правовой и социальной защищенности муниципальных служащих, обозначенные в ст. 4 ФЗ о муниципальной службе. Для того чтобы избежать таких негативных последствий, было бы правильно обеспечить в федеральном законодательстве о муниципальной службе единый подход к определению квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы в РФ.

Еще одним существенным недостатком правового регулирования института муниципальной службы в некоторых субъектах Российской Федерации необходимо считать тот факт, что в законодательных актах, а также в уставах муниципальных образований не закрепляются права и обязанности муниципальных служащих. По М.Н Малышевой, гарантирования прав и закрепления обязанностей служащих только в ФЗ о муниципальной службе недостаточно, так как муниципальная служба имеет существенную региональную специфику и законами субъектов Федерации служащим должны предоставляться дополнительные права, гарантии и устанавливаться обязанности как это сделано, например, в законах Республики Дагестан и Чеченской Республики22.

Таким образом, правовой статус муниципальных служащих основывается на конституционных положениях и регулируется, в первую очередь, нормами муниципального права, во вторую очередь, трудового права, и дополнительно – нормами административного и уголовного права. По этой причине невозможно четко выделить конституционно-правовой, муниципально–правовой, административно–правовой и т.д. статусы муниципального служащего. Нормы о правовом положении муниципальных служащих содержатся в федеральных и региональных законодательных актах, федеральных и региональных подзаконных правовых актах, а также муниципальных правовых актах.

В сложившейся ситуации могут быть нарушены такие принципы муниципальной службы, как принцип равного доступа граждан, владеющих государственным языком РФ, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения, принцип единства основных требований к муниципальной службе, принцип правовой и социальной защищенности муниципальных служащих. Для того чтобы избежать таких негативных последствий, было бы правильно обеспечить в федеральном законодательстве о муниципальной службе единый подход к определению квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы в РФ.

Еще одним существенным недостатком правового регулирования института муниципальной службы в некоторых субъектах Российской Федерации необходимо считать тот факт, что в законодательных актах, а также в уставах муниципальных образований не закрепляются права и обязанности муниципальных служащих.

Таким образом, проанализировав правовую регламентацию статуса муниципального служащего, автор выпускной квалификационной работы сделал следующие выводы:

1) анализ норм ФЗ о муниципальной  службе указывает, что в нём, к  сожалению, нет определения правового  положения (статуса) муниципального  служащего, хотя наименование глав  прямо предполагало решение этого вопроса;

2) правовой статус в самом  общем виде можно определить  как правовое, т.е. юридически закрепленное, положение личности в обществе. Однако в юридической литературе  даже эта весьма абстрактная  дефиниция вызывает дискуссии, в частности, по поводу соотношения понятий «правовой статус» и «правовое положение». Проблема здесь состоит в том, какие элементы включать в данные понятия.

Завершив исследование правового статуса муниципального служащего, автор выпускной квалификационной работы сформулировал следующие выводы:

1) определением муниципально-правового статуса граждан, находящихся на постоянной основе на должностях муниципальной службы, его структурными элементами должны быть признаны права, обязанности муниципальных служащих, запреты и ограничения связанные с муниципальной службой, гарантии их реализации, а также юридическая ответственность за выполнение служебных обязанностей.

2) правовой статус муниципальных служащих основывается на конституционных положениях и регулируется, в первую очередь, нормами муниципального права, во вторую очередь, трудового права, и дополнительно - нормами административного и уголовного права. По этой причине невозможно четко выделить конституционно-правовой, муниципально-правовой, административно-правовой и т.д. статусы муниципального служащего. Нормы о правовом положении муниципальных служащих содержатся в федеральных и региональных законодательных актах, федеральных и региональных подзаконных правовых актах, а также муниципальных правовых актах.

3) в сложившейся ситуации могут быть нарушены такие принципы муниципальной службы, как принцип равного доступа граждан, владеющих государственным языком РФ, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения, принцип единства основных требований к муниципальной службе, принцип правовой и социальной защищенности муниципальных служащих. Для того чтобы избежать таких негативных последствий, было бы правильно обеспечить в федеральном законодательстве о муниципальной службе единый подход к определению квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы в РФ.

 

 

Глава 2. Содержание правового статуса муниципального служащего

 

2.1. Права и обязанности  муниципального служащего

 

 

Само по себе закрепление в ФЗ о муниципальной службе перечня прав и обязанностей муниципальных служащих является новеллой. Ранее действовавший Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» содержал лишь отсылочную норму о том, что права и обязанности муниципального служащего устанавливаются уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с этим Федеральным законом, иными федеральными законами, законами субъекта РФ.

В целом закрепленные в законе права муниципального служащего носят достаточно абстрактный характер. В общем-то это довольно логично, так как нормативный документ, закрепляющий общие для всех без исключения муниципальных служащих права, независимо от занимаемой ими должности, совершенно очевидно может указывать лишь на важнейшие из них, причем без существенной детализации23.

Права, закрепленные ФЗ о муниципальной службе можно разделить на четыре группы. В первую входят права, направленные на обеспечение исполнения служащим его должностных обязанностей. В связи с этим данные права можно назвать функциональными. К функциональным правам относятся права на:

– ознакомление с документами, устанавливающими его права и обязанности по замещаемой должности муниципальной службы, критериями оценки качества исполнения должностных обязанностей и условиями продвижения по службе;

– обеспечение организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

– получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования.

Вторая группа прав – это права-гарантии. В данную группу входят права, направленные на обеспечение муниципальному служащему определенного уровня социальной защищенности, в том числе и после прекращения муниципальной службы. К правам–гарантиям относятся права на:

– оплату труда и другие выплаты в соответствии с трудовым законодательством, законодательством о муниципальной службе и трудовым договором (контрактом);

– отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;

– пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Третью группу составляют права, связанные с развитием муниципального служащего. К ним относятся права на:

– участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы;

– повышение квалификации в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета.

Наконец, четвертую группу составят права, связанные с защитой муниципальным служащим прав первых трех групп, это права на:

– защиту своих персональных данных;

– ознакомление со всеми материалами своего личного дела, с отзывами о профессиональной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений;

– объединение, включая право создавать профессиональные союзы, для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;

– рассмотрение индивидуальных трудовых споров в соответствии с трудовым законодательством, защиту своих прав и законных интересов на муниципальной службе, включая обжалование в суд их нарушений.

Отдельно следует сказать о праве муниципального служащего выполнять иную оплачиваемую работу, предусмотренном ч. 2 ст. 11 ФЗ о муниципальной службе. Данное право не может быть включено ни в одну из указанных выше групп (хотя по формальным признакам оно могло бы быть отнесено к правам-гарантиям). Однако делать этого не следует, поскольку по сути оно вообще не является специфическом правом муниципального служащего. В ч. 2 ст. 11 ФЗ о муниципальной службе речь идет не о дополнительном праве, которое возникает у лица в силу замещения им должности муниципальной службы, а об особенностях реализации муниципальными служащими конституционной свободы труда и вытекающего из этой конституционной нормы права на работу по совместительству. Рассматривать данное право следует во взаимосвязи с запретами, установленными ст. 14 того же Закона24.

В соответствии с ФЗ о муниципальной службе муниципальный служащий имеет право выполнять иную оплачиваемую работу при соблюдении следующих условий:

– с предварительным письменным уведомлением представителя нанимателя (работодателя);

– если при этом он не становится членом органа управления коммерческой организации;

– если это не выборная государственная, муниципальная или профсоюзная должность;

– если это не образует конфликт интересов.

По мнению Ю.А. Прибытко, основополагающим элементом правового положения муниципального служащего являются обязанности. Осуществляя надлежащим образом свои обязанности, используя соответствующие формы и методы их реализации, муниципальные служащие обеспечивают соблюдение, исполнение, практическую реализацию, защиту и охрану прав граждан. Выполнение обязанностей - главное в деятельности муниципальных служащих. Ведь именно от того, какие они и как исполняют обязанности, во многом зависит вся их деятельность25.

Как и при определении перечня основных прав муниципального служащего в статье 12 ФЗ о муниципальной службе речь идет лишь об основных обязанностях муниципального служащего. Подразумевается, что на муниципального служащего возлагаются и иные обязанности, предусмотренные законодательством о муниципальной службе и муниципальными правовыми актами. Это объясняет то, что в данной статье закреплен закрытый перечень обязанностей муниципального служащего.