Проблемы правового регулирования статуса муниципального служащего

В связи с этим нельзя не отметить, что законодательство некоторых зарубежных государств устанавливает запрет на замещение должностей государственной службы только для лиц, осужденных лишь за определенные категории преступлений. Так, в соответствии с законодательством Республики Польша на должность гражданской службы не может претендовать лицо, осужденное за совершение умышленного преступления. В Эстонии также запрещено поступать на государственную службу лицам, имеющим судимость за умышленные преступления, в Литве – ранее осужденным за тяжкие преступления и преступления против государственной службы. Представляется, что и российское законодательство о государственной и муниципальной службе должно более дифференцированно относиться к лицам, совершившим преступления, в части их доступа к этим видам службы.

В некоторых аспектах данное ограничение, должно быть усилено. Речь, в частности, идет о возможности его частичного распространения на лиц, совершивших преступления за пределами территории РФ. В связи с этим уместно рассмотреть следующую ситуацию.

В январе 2008 г. гражданин РФ Виталий Калоев, отбывший наказание в швейцарской тюрьме за убийство авиадиспетчера швейцарской компании «Скайгайд» (SkyGuide) Петера Нильсена и освобожденный досрочно Верховным Судом Швейцарии, был назначен заместителем министра строительства и архитектуры Республики Северная Осетия–Алания. В соответствии с законодательством Республики Северная Осетия–Алания должность заместителя министра строительства и архитектуры Республики Северная Осетия–Алания относится к должностям государственной гражданской службы. И, тем не менее, В. Калоев, имеющий неснятую и непогашенную судимость, был на нее назначен. Правомерность назначения В. Калоева на должность заместителя министра объяснялась тем, что по российским законам лицо признается судимым только в случае его осуждения российским судом. В. Калоев же был осужден судом Швейцарии, следовательно, в России судимость у него не возникла31.

Представляется, что в настоящее время требуется расширить и изменить сферу действия ограничения, связанного с недопущением к муниципальной службе граждан, имеющих судимость. С одной стороны, на наш взгляд, целесообразно сохранить его только для лиц, имеющих неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленных преступлений, и лиц, осужденных к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной или муниципальной службы. С другой – распространить на лиц, имеющих неснятую или непогашенную судимость при осуждении за совершение умышленных преступлений за пределами территории РФ, в случаях, если соответствующее деяние признается преступным в соответствии с законодательством РФ. Нетрудно предсказать, что такое изменение вызовет серьезные трудности, связанные с решением вопроса о квалификации по российским законам деяний лиц, имеющих судимость и осужденных иностранным судом. Однако разрешать их с точки зрения публичных интересов необходимо.

Таким образом, проанализировав перечень ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой, автор выпускной квалификационной работы сделал следующие выводы:

1) перечень расширен и закреплен по аналогии перечня ограничений и запретов, связанных с государственной гражданской службой. В то же время исключено ограничение на занятие иной оплачиваемой деятельностью. Муниципальный служащий вправе выполнять иную оплачиваемую работу, но только при условии, что это не повлечет конфликт интересов.

2) в настоящее время требуется расширить и изменить сферу действия ограничения, связанного с недопущением к муниципальной службе граждан, имеющих судимость. С одной стороны, целесообразно сохранить его только для лиц, имеющих неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленных преступлений, и лиц, осужденных к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной или муниципальной службы. С другой – распространить на лиц, имеющих неснятую или непогашенную судимость при осуждении за совершение умышленных преступлений за пределами территории РФ.

Завершив исследование содержания правового статуса муниципального служащего, автор выпускной квалификационной работы получил следующие выводы:

1.  Закрепление в Федеральном законе о муниципальной службе перечня прав и обязанностей муниципальных служащих является новеллой. Ранее действовавший Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» содержал лишь отсылочную норму о том, что права и обязанности муниципального служащего устанавливаются уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с этим Федеральным законом, иными федеральными законами, законами субъекта РФ.

2. Права, муниципальных служащих можно разделить на четыре группы. В первую входят права, направленные на обеспечение исполнения служащим его должностных обязанностей. Вторая группа прав – это права-гарантии. Третью группу составляют права, связанные с развитием муниципального служащего. Четвертую группу составляют права, связанные с защитой муниципальным служащим прав первых трех групп.

3. Одним из основополагающих элементов правового положения муниципального служащего являются обязанности. Осуществляя надлежащим образом свои обязанности, используя соответствующие формы и методы их реализации, муниципальные служащие обеспечивают соблюдение, исполнение, практическую реализацию, защиту и охрану прав граждан. Выполнение обязанностей – главное в деятельности муниципальных служащих.

4. Перечень ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой, расширен и закреплен по аналогии перечня ограничений и запретов, связанных с государственной гражданской службой. В то же время исключено ограничение на занятие иной оплачиваемой деятельностью. Муниципальный служащий вправе выполнять иную оплачиваемую работу, но только при условии, что это не повлечет конфликт интересов.

5.  В настоящее время требуется расширить и изменить сферу действия ограничения, связанного с недопущением к муниципальной службе граждан, имеющих судимость. С одной стороны, целесообразно сохранить его только для лиц, имеющих неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленных преступлений, и лиц, осужденных к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной или муниципальной службы. С другой – распространить на лиц, имеющих неснятую или непогашенную судимость при осуждении за совершение умышленных преступлений за пределами территории РФ.

Глава 3. Проблемы реализации правового статуса муниципального служащего и некоторые пути их решения

3.1. Гарантии реализации правового статуса муниципального служащего

С целью компенсации некоторых ограничений, связанных со статусом муниципального служащего, и необходимости обеспечения интересов местного самоуправления для муниципальных служащих предусмотрен ряд гарантий. Устанавливаются такие гарантии в первую очередь ФЗ о муниципальной службе, а также Трудовым кодексом РФ32 (в части, не урегулированной данным законом), федеральными законами, нормативными правовыми актами субъектов РФ и правовыми актами муниципальных образований.

Исходя из структуры построения статьи 23 ФЗ о муниципальной службе, гарантии, установленные для муниципальных служащих на федеральном, региональном и местном уровнях можно разделить на следующие группы по степени их значимости:

– гарантии реализации трудовых прав;

– гарантии реализации социальных прав;

– гарантии реализации личных прав.

В силу ст. 23 ФЗ о муниципальной службе муниципальному служащему гарантируются:

1) условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей в соответствии с должностной инструкцией. Муниципальному служащему гарантируются условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей в соответствии с должностной инструкцией.

Согласно п. 2 ч. 2 ст. 12 ФЗ о муниципальной службе служащий обязан исполнять должностные обязанности согласно должностной инструкции. При этом для исполнения таких обязанностей работодатель должен обеспечить муниципальному служащему соответствующие условия работы. Каждому муниципальному служащему должны быть обеспечены безопасные условия труда, соответствующие государственным нормативным требованиям охраны труда. Также работодатель должен обеспечить своих работников оборудованием, инструментами, технической документацией и иными средствами, необходимыми для исполнения ими трудовых обязанностей (ст. 22 ТК РФ).

2) право на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания. Оплата труда муниципального служащего производится не в виде заработной платы, а в виде денежного содержания, которое состоит из должностного оклада муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы, а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат, определяемых законом субъекта РФ.

Так согласно ст. 6 Закона Новосибирской области «О муниципальной службе в Новосибирской области» № 157-ОЗ от 30.10.2007 года к дополнительным выплатам относятся:

– ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет на муниципальной службе;

– ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия муниципальной службы;

– ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну;

– премии за выполнение особо важных и сложных заданий;

– ежемесячное денежное поощрение;

– единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальная помощь33.

ФЗ о муниципальной службе для обеспечения реализации принципа взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной ввел норму о классных чинах муниципальных служащих. В связи с чем, было бы целесообразно использовать при установлении оплаты труда муниципальных служащих, подход аналогичный закрепленный в законодательстве о государственной службе, и ввести оклад за классный чин муниципальной службы.

Полагаем возможным внести в ч. 1 ст. 2 ФЗ о муниципальной службе изменение, изложив ее в следующей редакции:

«1) оплата труда муниципального служащего производится в виде денежного содержания, которое состоит из должностного оклада муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы (далее – должностной оклад), а также из оклада муниципального служащего в соответствии с присвоенным ему классным чином муниципальной службы, ежемесячных и иных дополнительных выплат, определяемых законом субъекта РФ».

Также необходимо для обеспечения взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы нормативно на уровне субъектов РФ установить соотношение классных чинов государственной гражданской службы субъекта РФ и муниципальной службы. Поскольку в случае, когда осуществляется перевод с муниципальной службы на государственную гражданскую службу или наоборот, для служащих важным является сохранение оклада за классный чин34.

3) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска. Муниципальному служащему предоставляется ежегодный отпуск с сохранением замещаемой должности муниципальной службы и денежного содержания, размер которого определяется в порядке, установленном трудовым законодательством для исчисления средней заработной платы.

Отпуск муниципального служащего состоит из основного и дополнительных оплачиваемых отпусков. Ежегодный отпуск составляет 30 календарных дней (для муниципальных служащих, замещающих должности муниципальной службы отдельных групп должностей, законами субъектов РФ может устанавливаться отпуск большей продолжительности). Например, муниципальным служащим Нижегородской области, замещающим высшие должности муниципальной службы, предоставляется ежегодный основной оплачиваемый отпуск продолжительностью 35 календарных дней (ст. 20 Закона Нижегородской области от 03.08.2007 № 99-З «О муниципальной службе в Нижегородской области»).

4) медицинское обслуживание муниципального служащего и членов его семьи, в том числе после выхода муниципального служащего на пенсию. При этом Законом № 25-ФЗ не определено, кто из членов семьи служащего имеет право на медицинское обеспечение, поэтому такие лица могут устанавливаться нормативными правовыми актами субъектов РФ или муниципальных образований.

Не следует путать предоставление гарантии на медицинское обслуживание с медицинским обследованием. Медицинское обследование муниципального служащего проводится с целью исключения заболеваний, препятствующих его поступлению на муниципальную службу или ее прохождению35.

5) пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью, а также пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей. В области пенсионного обеспечения на муниципального служащего в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ.

При этом размер государственной пенсии муниципального служащего определяется в соответствии с установленным законом субъекта РФ соотношением должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта РФ. Максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимального размера государственной пенсии государственного гражданского служащего субъекта РФ по соответствующей должности государственной гражданской службы субъекта РФ.

Такая соотносительность основных условий государственного пенсионного обеспечения муниципальных и гражданских служащих, а также членов их семей в случае потери кормильца является одним из проявлений взаимосвязи муниципальной и государственной гражданской службы РФ наравне с единством квалификационных требований, требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации, ограничений при прохождении муниципальной и государственной гражданской службы и т.д.