Проблемы правового регулирования статуса муниципального служащего

Таким образом, правовой статус в самом общем виде можно определить как правовое, т.е. юридически закрепленное, положение личности в обществе. Однако в юридической литературе даже эта весьма абстрактная дефиниция вызывает дискуссии, в частности, по поводу соотношения понятий «правовой статус» и «правовое положение». Проблема здесь состоит в том, какие элементы включать в данные понятия.

Стремясь показать все социально-юридические качества личности как субъекта права в их единстве, ученые предлагают раскрывать правовое положение индивида более широко, комплексно, не сводя его лишь к системе юридических прав, свобод и обязанностей: «...взгляд на взаимоотношения человека с государством и обществом как на сложную систему, – отмечает Е.И. Колюшин, – не позволяет сводить правовой статус только к соответствующим правам и свободам»12. Так, в качестве элементов правового статуса предлагают рассматривать: правовые нормы, устанавливающие данный статус; правосубъектность; основные права и обязанности (как ядро правового статуса); законные интересы; гражданство; юридическую ответственность; правовые принципы; правоотношения общего (статусного) типа и др.

В ответ на подобное расширение традиционной дефиниции Витрук Н.В. предлагает различать два самостоятельных понятия – правовое положение (статус) личности в широком смысле и правовое положение (статус) в узком смысле, отражающих явления, реальную связь между которыми можно определить как отношение целого и части. И далее ученый предлагает обозначить первое понятие, чисто терминологически, условно, как правовое положение, а второе – как правовой статус, несмотря на этимологическое тождество терминов «положение» и «статус». Соответственно, правовое положение – это «широкая обобщающая категория, которая раскрывает все стороны закрепленного в праве состояния личности, охватывает все ее социально-юридические признаки, качества»13. При этом правовое положение выступает у него как юридическая конструкция, включающая в качестве элементов систему юридических прав, обязанностей и законных интересов личности, которые в единстве образуют правовой статус личности, а также гражданство и правосубъектность как необходимые предпосылки правового статуса личности и юридические гарантии прав, обязанностей и законных интересов (правового статуса) личности. То есть правовой статус, по мнению Н.В. Витрука, выступает ядром правового положения личности.

Различные определения данным понятиям дает и Р.А. Ромашов: «правовой статус – совокупность прав и обязанностей, персонифицирующих лицо в качестве участника юридически значимых отношений»; «правовое положение – совокупность факторов, определяющих место лица в правотворческом и правореализационном процессе; в качестве составных элементов включает правовой статус, а также связи и взаимодействия лица, характеризующие его расположение в механизме правового регулирования»14.

Правовой статус в широком смысле слова представляет собой не просто юридическую категорию, а юридическую конструкцию. В юридической конструкции как идеальной модели выражается структурно-системное строение объекта, т.е. его состав. Элементами правового статуса личности как юридической конструкции (идеальной модели) будут выступать те правовые качества, которыми наделяется индивид как субъект права.

Бесспорно, что ядром, стержнем данной модели, вокруг которого и будут выстраиваться остальные элементы, выступают юридические права и обязанности личности. Они составляют содержание правового статуса, или правовой статус в узком смысле слова. К нему ряд ученых относят и другие элементы. Так, наравне с юридическими правами выделяют юридические свободы личности. По мнению большинства ученых, однако, принципиальной разницы между «правами» и «свободами» нет: свободы личности – «суть одновременно и ее права»15.

Наряду с совокупностью юридических прав и обязанностей, некоторые ученые в содержание правового статуса личности включают гарантии их реализации16.

По убеждению Л.Д Воеводина, права, свободы и обязанности человека и гражданина – ничто без гарантий, способных реализовать их. Апеллируя к нормам Конституции Российской Федерации 1993 года, он обращает внимание на тот факт, что почти треть текста второй главы Основного закона Российской Федерации, посвященной правам и свободам человека и гражданина, содержит нормы-гарантии17. В качестве другого аргумента в защиту гарантий как элемента основ правового статуса личности Л.Д. Воеводин приводит положение ст. 64 Конституции Российской Федерации о том, что нормы–гарантии включены в одну главу с правами и свободами личности, а содержащиеся в ней положения характеризуются Основным законом как основы правового статуса человека и гражданина Российской Федерации.

Указанная юридическая конструкция правового статуса личности, по мнению Н.В. Витрука, вполне может быть применена не только для раскрытия содержания и состава общего правового статуса личности, но и конкретных видов правового статуса – конституционно–правового, административно-правового, гражданско-правового, семейно-правового положения граждан и иного отраслевого по характеру положения личности.

По мнению М.Н Малышевой, под правовым статусом муниципального служащего необходимо понимать фактическое положение физического лица (гражданина Российской Федерации или иностранного гражданина, между государством гражданства которого и Российской Федерацией заключен соответствующий правовой договор), замещающего должность муниципальной службы, в системе муниципальной службы и служебных отношений, урегулированное нормами муниципального права и других отраслей российского права18.

Представляется, что и при определении муниципально–правового статуса граждан, находящихся на постоянной основе на должностях муниципальной службы, его структурными элементами должны быть признаны права, обязанности муниципальных служащих, запреты и ограничения связанные с муниципальной службой, гарантии их реализации, а также юридическая ответственность за выполнение служебных обязанностей.

Права и обязанности муниципального служащего разделяются на следующие группы: личные, трудовые, профессиональные, дополнительные. Каждая группа прав и обязанностей конкретизирует правовой статус конкретного гражданина – муниципального служащего. Ограничения, запреты и ответственность не имеют такой спецификой.

Таким образом, проанализировав нормы ФЗ о муниципальной службе, автор выпускной квалификационной работы сделал следующие выводы:

1) в ФЗ о муниципальной службе нет определения правового положения (статуса) муниципального служащего, хотя наименование глав прямо предполагало решение этого вопроса.

2)  в юридической литературе даже эта весьма абстрактная дефиниция вызывает дискуссии, в частности, по поводу соотношения понятий «правовой статус» и «правовое положение». Проблема здесь состоит в том, какие элементы включать в данные понятия.

3) полагаю, правовой статус в самом общем виде определяется как юридически закрепленное, положение личности в обществе.

1.2. Правовая регламентация правового статуса муниципального служащего

Правовой статус муниципальных служащих основывается на конституционных положениях и регулируется, в первую очередь, нормами муниципального права, во вторую очередь, трудового права, и дополнительно – нормами административного и уголовного права. По этой причине невозможно четко выделить конституционно-правовой, муниципально–правовой, административно–правовой и т.д. статусы муниципального служащего. Нормы о правовом положении муниципальных служащих содержатся в федеральных и региональных законодательных актах, федеральных и региональных подзаконных правовых актах, а также муниципальных правовых актах.

Правовое закрепление и регламентация правового статуса муниципального служащего в Российской Федерации имеет три уровня: федеральный, региональный и местный.

ФЗ о муниципальной службе, безусловно, одной из своих целей имел совершенствование института муниципальной службы. Он установил в Российской Федерации единый статус муниципальных служащих с точки зрения их основных прав и обязанностей, а также ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой.

В этом нормативно-правовом акте понятие «муниципальный служащий» раскрывается следующим определением (п.1 ст.10): «муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Фёдерации обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счёт средств местного бюджета». Изменилась и трактовка лиц, не обладающих статусом муниципальных служащих. Пункт 2 ст.10 установил правило, что «лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований, не замещают должности муниципальной службы и не являются муниципальными служащими».

Помимо этого на федеральном уровне различные вопросы организации, прохождения муниципальной службы, правового статуса муниципальных служащих затрагиваются в таких законодательных актах, как:

– федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в части организации муниципальной службы, правового статуса главы местной администрации);

– федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (в части пенсионного обеспечения муниципальных служащих).

Указанные нормативные акты закрепляют единые основные требования, предъявляемые к муниципальной службе и муниципальным служащим. Общие положения о муниципальной службе обычно содержатся в уставах муниципальных образований19.

Федеральное законодательство лишь очерчивает контуры основ муниципальной службы и решает конкретные вопросы правового статуса муниципального служащего и прохождения муниципальной службы, оставляя это право субъектам Российской Федерации. И законодательные органы субъектов принимают соответствующие законодательные акты.

К компетенции субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования муниципальной службы относятся следующие вопросы:

– принятие законов и нормативных правовых актов подзаконного характера субъекта Российской Федерации по вопросам муниципальной службы;

– разработка и принятие программ развития муниципальной службы на территории субъекта Российской Федерации;

– утверждение реестра должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации;

– утверждение типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы;

– утверждение типового положения о проведении аттестации муниципальных служащих;

– утверждение типовой формы контракта с лицом, замещающим должность главы местной администрации по контракту;

– определение предельных значений размера оплаты труда муниципальных служащих муниципальных образований, которым предоставляются дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности в случаях и порядке, установленных федеральным законодательством;

– утверждение порядка исчисления стажа муниципальной службы и зачета в него иных периодов трудовой деятельности;

– гарантирование и обеспечение дополнительных социальных, материальных и иных гарантиях, предоставляемых муниципальным служащим на территории субъекта Российской Федерации;

– установление соотношения должностей муниципальной службы и государственной гражданской службе на территории субъекта Российской Федерации.

К компетенции муниципальных образований в сфере муниципальной службы относится:

– принятие муниципальных правовых актов по вопросам муниципальной службы на территории муниципального образования;

– управление муниципальной службой на территории муниципального образования, в том числе, подбор и расстановка кадров муниципальных служащих, проведение конкурсов на замещение должностей муниципальной службы, аттестация муниципальных служащих, применение санкций и поощрений к муниципальным служащим и др.;

– составление реестра должностей муниципальной службы соответствующего муниципального образования;

– гарантирование и обеспечение дополнительных социальных, материальных и иных гарантий муниципальным служащим;

– формирование резерва кадров муниципальной службы;

– установление правил этики и служебного поведения муниципальных служащих.

Как показывает проведенный анализ, в субъектах Российской Федерации уделяется достаточно большое внимание организационным и техническим вопросам регламентации института муниципальной службы. Несмотря на то, что большая часть норм законов субъектов РФ фактически скопирована с Федерального закона от 2 марта 2007 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», проведенный анализ показал, что в субъектах СКФО действуют законодательные акты, принятые в рамках компетенции субъектов Российской Федерации и существенно дополняющие действующее законодательство.

В соответствии со ст. 3 ФЗ о муниципальной службе правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют следующие виды муниципальных правовых актов: уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты (к ним относятся акты представительных и иных органов местного самоуправления).