Механизм администратитвно-правового регулирования

2. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ  МЕТОДОВ АДМИНИСТРАТИВНО-

ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Право регулирует общественные отношения, упорядочение которых необходимо в целях охраны, укрепления и совершенствования  общественного и государственного устройства, осуществления хозяйственно - организаторской и культурно - воспитательной деятельности государства, в целях  защиты жизни, здоровья, материальных и других интересов граждан и  юридических лиц. Это регулирование  осуществляется при помощи самых  различных юридических средств  воздействия на общественные отношения.

Изучение практики осуществления права убеждает в  большом разнообразии средств его  воздействия на общественные отношения. В одном случае закон предусматривает  установление прав и обязанностей субъектов  в силу заключенного между ними соглашения (договоры поставки продукции), в другом - эти права и обязанности связываются  с актом применения права (акт  органа государственного управления о  передаче оборудования), в третьем - права и обязанности прямо  вытекают из закона (личные права). Правовые нормы могут предоставить возможность  более или менее самостоятельно решать вопрос об объеме правомочий и  обязанностей (купля - продажа) и об использовании предоставленного права (право гражданина на виндикационный иск). Они могут также исчерпывающе определить объем субъективного  права (право собственности) и установить, что предоставленные права являются вместе с тем юридическими обязанностями (компетенция должностных лиц). Стороны, участвующие в конкретном правоотношении, могут согласно нормам права находиться или в таких отношениях, когда  одна из сторон подвластна другой, или  в равном положении (отношения между  вышестоящим и нижестоящим госорганом). Лица, наделенные правами и обязанностями, могут находиться в конкретной связи  между собой, но эта связь может  носить и абстрактный характер - связь "всех со всеми", не образующая между ними правоотношения. Наконец, различны пути и средства защиты установленных  прав.

Между отмеченными  выше юридическими средствами воздействия  есть определенная взаимосвязь. Так, в  случае, когда норма права предусматривает  возникновение правомочий и обязанностей из договора, часто допускается "автономность" действий сторон и предусматривается  судебный путь защиты прав.

Но неправильно  полагать, что юридические средства сочетаются друг с другом только в  одном определенном порядке. Так, степень "автономности" действий сторон правоотношений, вытекающих из договора поставки и  из договора дарения, различна так же, как различны пути и средства защиты установленных в этих различных  случаях прав. Хотя большинство трудовых правоотношений и устанавливается  по соглашению, правомочия и юридические  обязанности сторон здесь значительно  более определенны, нежели, например, при договоре купли - продажи, заключенном  между гражданами, а разрешение споров осуществляется для некоторых категорий  работников во внесудебном порядке. К тому же в ряде случаев трудовые правоотношения связываются, непосредственно с административным актом (направление на работу лица, окончившего учебное заведение), что не влечет особенностей ни во взаимоположении сторон такого трудового правоотношения, ни в путях и средствах защиты права работника. Нормы административного права, регулирующие отношения между органами государственного управления и гражданами, в ряде случаев предусматривают судебные, а не административные гарантии.

Из этого следует, что метод административно-правового  регулирования общественных отношений, присущий той или иной отрасли  права, нельзя сводить к какому - либо одному из юридических средств  воздействия.

Метод регулирования, понимаемый как сочетание юридических  средств воздействия на общественные отношения, раскрывает:

а) порядок установления прав и обязанностей;

б) степень определенности предоставленных прав и "автономности" действий их субъектов;

в) взаимоположение  субъектов правоотношения;

г) наличие или  отсутствие конкретной юридической  связи между субъектами прав и  обязанностей ;

д) пути и средства обеспечения установленных, субъективных прав.

В каждой отрасли  права это сочетание юридических  средств более или менее прочно и устойчиво сцементировано единым предметом и единой общей целью  административно-правового регулирования  общественных отношений.18

Метод регулирования  включает как наиболее характерные  для данной отрасли права юридические  средства воздействия на поведение  людей и деятельность организаций, так и менее характерные.. Например, штраф является типичной административно - правовой санкцией, но он .применяется  иногда и в других отраслях права. Более того, близкие друг другу  отрасли права могут иметь  ряд идентичных средств юридического воздействия, в одинаковой степени  свойственных их методам, в остальном  весьма различных. Так, подвластное  положение одной из сторон характерно не только для административно - правовых, но и для уголовно - правовых отношений.

Сложный состав юридических  средств, образующих метод регулирования, объясняется сложностью и многообразием  общественных отношений, их тесным переплетением  и подвижностью существующих между  ними граней.

Метод административно-правового  регулирования определяется предметом, т. е. характером общественных отношений, которые подлежат правовому воздействию.

Так, имущественные  отношения, подпадающие под , воздействие  закона стоимости, могут быть урегулированы  только при помощи специфичных гражданско-правовых средств воздействия, а управленческие отношения - административно - правовыми  средствами. Семейные отношения невозможно регулировать при помощи методов  правового воздействия на процессуальные отношения и т. п.

Однако предмет  регулирования механически не детерминирует  метода; не обусловливает при всех обстоятельствах одно единственно  возможное и неизменное юридическое  средство правового воздействия  на общественные отношения. Выбор тех  или иных средств воздействия  осуществляет государство в соответствии со стоящими перед ним задачами и  объективными возможностями их решения  тем или иным путем.

Метод административно-правового  регулирования общественных отношений  обладает известной долей самостоятельности  по отношению к предмету юридического воздействия в силу следующих  причин:

1. Данное общественное  отношение в рамках существующих  возможностей может быть урегулировано  по-разному. Об этом свидетельствуют,  в частности, изменения в правовом  режиме оборотных средств госпредприятий, в области метода заготовки  сельскохозяйственной продукции  и порядка планирования сельскохозяйственного  производства.

2. В зависимости  от своих целей государство  осуществляет правовое регулирование  разных сторон одного и того  же вида общественных отношений  отличными друг от друга методами. Известно, например, что различные  стороны имущественных отношений  могут подвергаться различным  методам административно-правового  регулирования. Достаточно вспомнить,  что охрана собственности осуществляется  мерами административно - правового,  гражданско-правового и уголовно - правового характера.19

Определяя цель и  методы административно-правового  регулирования. законодатель руководствуется  и исходит не только из данного  отношения, но и учитывает всю  совокупность существующих общественных отношений и происходящие в них  изменения.

Так, характер трудовых отношений, с которыми связано предоставление жилого помещения в ведомственном  доме на период трудовой связи члена  семьи с данным ведомством, сам  по себе не изменился. Однако изменение  других отношений привело к ограничению  административного порядка выселения, т. е. к частичному изменению правовых методов, обеспечивающих ныне использование  ведомственной жилплощади бывшими  работниками данного учреждения пли предприятия. Метод административно-правового  регулирования всегда зависит в  конечном счете от предмета, изменение  метода всегда обусловлено сдвигами в общественных отношениях, хотя и  вовсе не обязательно, чтобы эти  сдвиги непосредственно затронули  то отношение, которое стало регулироваться иным методом.

При изучении и разработке методов правовой регламентации  общественных отношений имеют всегда в виду зависимость метода от предмета воздействия, поскольку данный вид  общественных отношений допускает  лишь определенные возможности для  варьирования методов его регулировки. Но это бесспорное и вполне доказанное юристами положение необходимо уточнить в том смысле, что предмет не в такой степени определяет метод, чтобы законодатель не имел возможности  выбора юридических средств административно-правового  регулирования, он выбирает в зависимости  от поставленной им в данных конкретных условиях цели.

Такой подход к вопросу  вытекает из положения об активном, классово целенаправленном характере  права. Классовая направленность права  проявляется, в частности, в выборе различных средств юридического воздействия на общественные отношения, хотя сами возможности этого выбора в конечном счете материально  обусловлены существующими экономическими отношениями и основанной на них  классовой структурой общества.

Рассмотрим виды методов административно-правового  регулирования.

Общество объективно вызывает потребность в разумном сочетании убеждения и принуждения, а не взаимоисключение одного из них.

Определенное место  в системе способов воздействия  на поведение людей, используемых управлением, занимает метод поощрения, представляющий собой публичное признание заслуг, награждение, оказание общественного  почета членам общества, проявившим примерное  поведение при выполнении своего - общественного долга. Назначение метода поощрения состоит в том, чтобы  вызвать определенные стимулы к  такому поведению, которое способствовало бы достижению результатов, выходящих  за рамки ординарных представлений  о возможностях человека.

Этим свойством  служебная роль поощрения существенно  отличается от служебной роли принуждения. Последнее, выражая собой порицание  от имени общества и устанавливая определенные лишения для человека, отступившего от установленного правила, ставит прежде всего задачу поднять  его до уровня подавляющего большинства  добросовестных членов общества, аккуратно  выполняющих свой общественный долг, и одновременно угрозой наступления  неблагоприятных последствий предотвратить  неправомерное поведение отдельных  неустойчивых граждан. В этом проявляется  своего рода "очистительное" качество принуждения, позволяющее вытеснить  из общества все вредное и чуждое ему. Поощрение же, будучи высокой  оценкой особых достижений, превосходящих  обычные, и оказывая общественный почет  человеку, достигшему высоких показателей  своего поведения, ставит задачу побудить других членов общества последовать  примеру поощряемого и, следовательно, способствует возникновению новых, более высоких по своему характеру  общественных отношений.

Используемые в  сфере управления обществом методы убеждения, поощрения и принуждения  являются наиболее общими и распространенными  активными способами воздействия  на граждан общества. Они применяются  в деятельности всех организаций  и коллективов, приобретая самые  различные организационные формы. Научные категории методов убеждения, принуждения и поощрения отражают только общие возможности взаимоотношений  по вертикали между теми, кто управляет, и теми, кто выступает в роли управляемых, т. е. они лишены конкретности в установлении поведения управляемых  в определенных жизненных условиях, не детализируют взаимоотношений между  управляемыми, не определяют характера  и содержания, а также результата складывающихся между ними отношений. В этом смысле рассуждения о методах  убеждения, поощрения и принуждения  представляют собой лишь общий, исходный материал для исследования организационных  способов воздействия на людей в  сфере административно-правового  регулирования. Указанные организационные  способы характеризуются прежде всего тем, что они предусматривают  определенных адресатов воздействия, типичные связи между ними и должные  результаты их взаимоотношений.

Одной из наиболее действенных  организационных форм использования  общих способов воздействия на поведение  людей является правовое регулирование, представляющее собой нормативное  закрепление (регламентацию) государством общих, фактических способов организации  членов общества. Приблизительно так  же понимает связь общих методов  управления с их правовым опосредованием Ю. М. Козлов. Он полагает, что методы управления, как правило, облекаются в правовую форму и суть "соотношения  методов управления и соответствующих  форм состоит в том, что если метод  отражает содержание управленческой деятельности, то форма есть способ выражения этого  содержания".

Применительно к  правовому регулированию общие  способы воздействия на поведение  конкретизируются в такой научной  категории, как способы (методы) административно-правового  регулирования.

Исследования способов административно-правового регулирования  в юридической литературе обычно связываются с поисками классификационного основания, критерия научного построения системы права, когда наряду с  предметом предлагается также учитывать  значение и так называемого метода административно-правового регулирования. Несмотря на то, что по данному вопросу  отдельными авторами высказаны интересные соображения, все же плодотворных результатов  научного обоснования собственно метода или способа административно-правового  регулирования в плане его  самостоятельного значения и места  в механизме воздействия права  на общественные отношения пока еще  не достигнуто. Это, прежде всего обнаружилось в ходе дискуссии о системе  права. В ходе дискуссии выявились  существенные расхождения в понимании  самого метода административно-правового  регулирования. С. И. Вильнянский по этому поводу справедливо отметил, что в само понятие "метод регулирования" вкладывается различный смысл и  сторонники данного критерия не только по - разному понимают "метод регулирования", но и неясно представляют себе, что  относится к методу, а что - к  предмету. Так, многие цивилисты одно и то же состояние относят либо к методу, либо к предмету регулирования. Например, такое качество гражданского права, как "равенство сторон", отдельные авторы относят к методу административно-правового регулирования, а другие - к предмету.

Как специфический  способ, при помощи которого государство  на основе данной совокупности юридических  норм обеспечивает нужное ему поведение, понимают метод административно-правового  регулирования многие ученые - юристы.