Механизм администратитвно-правового регулирования

Высказывания ученых - юристов позволяют составить  общее представление о методе административно-правового регулирования  как, во - первых, специфическом способе  воздействия государства на волю участников социальных связей, во - вторых, находящем закрепление (выражение) в действующих нормах права и, в - третьих, с помощью которого обеспечивается - нужное всему обществу упорядочение общественных отношений.

Следовательно, большинство  авторов, рассуждавших о методе административно-правового  регулирования как дополнительном классификационном критерии построения научной системы права, вкладывают такой смысл в его определение, который дает больше оснований относить эту научную категорию к самостоятельной  области научных исследований, а  именно к области изучения различных  способов воздействия права на общественные отношения.

Категория метода в  том смысле, как это понимается большинством ученых, пожалуй, вообще неприемлема в качестве дополнительного  классификационного основания для  научного построения системы права. Представляется, что только соображения  С. С. Алексеева отвечают потребностям поиска дополнительного критерия в  построении системы права. Он, например, справедливо писал, что методы "административно-правового  регулирования характеризуют одно из свойств предмета регулирования". В данном рассуждении обращается внимание па специфику общественных отношений, которые вызывают необходимость  нормативного регулирования, ибо в  понимании С. С. Алексеева метод  есть свойство предмета, т. е. определенных общественных отношений. Отсюда вытекает, что особенности метода лежат  в самих общественных отношениях, являются качеством этих отношений. Поиски именно такого рода специфических  свойств общественных отношений  и облегчают решение задачи по установлению точных границ предмета административно-правового регулирования, который составляет объективную и единственную основу каждой отрасли права.

Следует отметить, что  попытка исследовать метод регулирования  в качестве самостоятельной категории, не ставя ее в зависимость от поисков  классификационного основания в  построении системы права, уже была предпринята в нашей литературе. Например, Б. В. Шейндлин не связывал исследования метода регулирования с системой права, а рассматривал его как  самостоятельное правовое явление. Он "вполне правильно отмечал, что  метод административно-правового  регулирования есть исключительно  свойство самого права "как специфического регулятора общественных отношений, а  не свойство регулируемых общественных отношений, что метод регулирования  обусловлен не только свойствами регулируемых общественных отношений, но и принципами административно-правового регулирования, характерными для данной системы  и определяемыми интересами, потребностями, целенаправленной деятельностью государства, в конечном счете-материальными  условиями господства.

Интересным является определение понятия метода - административно-правового  регулирования, даваемое Б. В. Шейндлиным: "Метод административно-правового  регулирования - это .основанный на принципах  данной системы права способ воздействия  государства посредством институтов права на определенные виды волевых, общественных отношений"20.

.Правильно подчеркивая,  что метод регулирования есть  способ воздействия государства  посредством определенной совокупности  норм права (институтов права), автор одновременно слишком расширяет  правовую сферу выражения (объективизации) государством самого метода регулирования.

Надо иметь в  виду, что определяющей формой выражения  точных государственных предписаний  служит отдельная норма права. Институт же права, представляющий собой совокупность норм, по - видимому, должен выражать не один, а столько конкретных методов, сколько он объединяет норм права. Поэтому  утверждение о том, что метод  есть способ воздействия государства  посредством института права, нельзя признать удачным, оно 

не помогает выявить  непосредственное содержание и общее  назначение метода административно-правового  регулирования.

Поскольку еще не выработано единого понимания метода административно-правового регулирования  и не выяснено, что конкретно скрывается за данным понятием, следует подчеркнуть, что методы (способы) административно-правового  регулирования расположены в  сфере научного управления и являются одним из важнейших компонентов  в системе различных способов воздействия на волю членов общества. Они как бы "лежат" над фактическими общественными отношениями и  оказывают влияние , на установление границ, направления и целей, волевых  поступков субъектов в различных  социальных связях. В таком плане  под методом административно-правового  регулирования следует понимать своеобразный способ воздействия на общественные отношения с целью  их урегулирования, который выражается в установлении с помощью нормы  права определенного (возможного и  должного) состояния воли субъектов  в их взаимоотношении друг с другом, а также относительно желаемых результатов  их поведения.21

При характеристике метода административно-правового  регулирования совершенно необходимо указать его непосредственное назначение, т. е. какое качество он должен придать  воле участников отношений. В нашей  литературе при раскрытии качества метода обычно отмечается, что он проявляется, например, либо в "автономности", либо в "соподчиненности" субъектов урегулированного правом отношения.

"Автономность" и "соподчиненность" есть  определенные состояния воли  субъектов, выражающиеся в том,  что их способность сознательно  и целеустремленно руководить  своими поступками имеет определенные  рамки свободы поведения и  не зависит от волн других, субъектов данного отношения,  или эта способность руководить  своими действиями ограничена, зависима  от объективированной (выраженной  вовне) воли других субъектов,  и поэтому они должны определить  свои поступки в пределах строго  установленного порядка. Таким  образом, метод непосредственно  призван организовать волю субъектов,  определить ее состояние так,  чтобы она соответствовала интересам  общества или определенного коллектива. Само же фактическое состояние  волн субъектов может быть  чрезвычайно различным в зависимости  от разных обстоятельств. Например, в зависимости от положения  субъектов в .процессе развития  сложившегося (или складывающегося)  между .ними общественного отношения  может, быть установлено различное  состояние воли относительно  конкретного способа возникновения  их прав и обязанностей. Иногда  права и обязанности субъектов  возникают только благодаря предварительному  акту (решению) органа государства,  а иногда из взаимного соглашения  обеих сторон правоотношения (абсолютное  большинство трудовых отношений  возникает по взаимному соглашению  работника и администрации учреждения, предприятия).

Существенной особенностью метода административно-правового  регулирования в отличие, например, от таких общих способов воздействия, как принуждение, убеждение и  поощрение, является то, что он характеризуется  конкретностью нормативного предписания: с его помощью устанавливается  не вообще состояние волн, а .такое, которое преследует наступление  результата с определенным видом  и определенной мерой объективированного поведения. Если, например, с помощью  метода устанавливается поощрение, то одновременно предусматривается  вид поощрения - денежная премия, и  мера поощрения.. Так же конкретизируется и угроза наказанием, где предусматривается  вид наказания - лишение свободы  и соответствующая мера - пять лет.

Метод административно-правового  регулирования во всем механизме  воздействия права является фактором, непосредственно упорядочивающим  общественные отношения. Именно волевой  момент поведения участников общественных отношений и представляет собой  тот рецепторный отросток, через  который непосредственно государственная  воля переводится в плоскость  упорядоченного общественного отношения  и где участники достигают  желаемого для общества результата административно-правового регулирования. Это еще раз подтверждает справедливость вывода о том, что право воздействует непосредственно не на общественные отношения и даже не на поведение  участников данных отношений, а на волю сторон, их способность сознательно  и целеустремленно руководить своим  поведением, направить его к достижению нужного результата. В этом смысле категория метода административно-правового  регулирования представляет собой  непосредственно связующее звено  между государственной волей - волей  управляющего и индивидуальной волей - волей управляемых субъектов.

Конкретные методы административно-правового регулирования  получают свое выражение в нормах права. Государство, фиксируя в норме  права определенный вариант поведения  участников урегулированного общественного  отношения, одновременно предусматривает, какое состояние воли должно быть избрано для организации взаимоотношений  сторон и достижения результата административно-правового  регулирования. Причем, разумеется, само содержание метода, как правило, не формулируется четко. Представление о методе, заключенном в норме, можно получить только при анализе всех структурных частей нормы права и специфики субъектного состава, поведение которого норма права должна урегулировать. Указание на используемый государством метод регулирования содержится не во всех структурных частях нормы, а только в диспозиции и санкции. В гипотезе есть лишь указание на фактические обстоятельства, при наличии которых должна исполняться или применяться данная норма права. Поэтому гипотеза служит тем объективным основанием, которое оказывает, определяющее влияние на выбор государством конкретных методов, заключаемых в. данной норме права, так как от характера обстоятельств и содержания общественных отношений прежде всего зависит способ организации воли участников этих отношений..

Многообразие методов  находит отражение в диспозициях  норм права, где формулируется само правило поведения. В том, как  описывается, формулируется в диспозиции правило поведения, и обнаруживается конкретный метод регулирования, т. е. определенное состояние воли сторон, предусматриваемое нормой права. Причем отдельные разновидности гипотез  более или менее четко обнаруживают метод регулирования, в других же гипотезах выявить конкретный метод  регулирования значительно сложнее. Например, в диспозициях запретительных, поощрительных и рекомендательных норм права .метод регулирования  выступает вполне четко: это или  конкретный запрет совершать указанный  поступок, и тогда состояние воли субъекта выражается в том, что он сознательно воздерживается от запрещенного поступка; или указание поощрения  в случае выбора субъектом лучшего  варианта поведения, и тогда состояние  воли субъекта выражается в том, что  он озабочен поиском наиболее благоприятных  условий, способствующих совершению поощряемого  поступка.

Сложнее обнаружить метод административно-правового  регулирования в нормах права, содержащих в диспозиции дозволение. В таких  диспозициях обычно заключены такие  методы, как "автономность" состояния  воли субъектов, "соподчиненность", "равенство" и т. д. Причем качества указанных. методов проявляются  в самом характере диспозиции. Например, в абсолютно - определенной диспозиции, когда точно указаны  права и обязанности, несомненно, заключен метод "императивности". Он выражается в таком состоянии  воли субъектов, когда оно точно  очерчено и не допускается никаких  отклонений. В относительно - определенных, диспозициях указание на права и  обязанности обычно сопровождается возможностью для сторон самим уточнить права и обязанности в каждом конкретном случае. Это свидетельствует  о наличии в данной норме метода "автономности", т. е. относительно свободного состояния воли субъектов  в определении характера взаимоотношений  между ними и выбора путей достижения желаемого результата.

Намного выпуклее обнаруживаются методы административно-правового  регулирования в санкциях норм права, содержащих указания на угрозу наступления  невыгодных (неблагоприятных) последствий  в случае нарушения предписания, сформулированного в диспозиции. Это объясняется тем, что методы, содержащиеся в санкциях, имеют главным  образом принудительный характер и  представляют собой установленное  состояние воли, значительно ущемляющее свободу субъектов, причиняющее  им определенные лишения благ, либо уже находящихся в распоряжении данных субъектов, либо ожидаемых ими. К таким методам, например, относятся  различные меры уголовного наказания, возмещение материального ущерба, меры административного и дисциплинарного  взыскания, признание недействительными  тех актов субъектов, которые  были направлены на достижение определенных юридических результатов и т. д.

Следует обратить внимание на то, что в каждой норме права  можно выявить не один, а несколько  методов и, прежде всего, в таких  ее частях, как диспозиция и санкция. Однако по своему характеру методы регулирования, заключенные в диспозиции и санкции, отличаются друг от друга  своим непосредственным назначением. Поскольку включение определенных методов регулирования в диспозицию нормы права преследует цель добиться положительного результата, постольку  и сами методы носят непосредственно - позитивный характер и приводятся, в действие всегда в нормальных условиях жизни. Масштаб их использования  практически не ограничен в пределах сферы административно-правового  регулирования, они выступают в  качестве привычного явления и не вызывают ощутимой реакции со стороны  людей, т. е. в определенной, степени  остаются незамеченными. Наоборот, методы регулирования, включенные в санкции  норм права, рассчитаны на использование  только в исключительных случаях, т. е. когда налицо возможность нарушения  или реальный факт нарушения установленного порядка. Поэтому указанные методы преследуют в первую очередь цель вытеснить из общего обихода такие  поступки, которые несовместимы с  интересами общества. В этом смысле они имеют негативный и эвентуальный характер, а масштаб их использования  ограничен сферой возникающих в  обществе юридических эксцессов, что  делает эти методы весьма ощутимыми.

Приведенные соображения  о том, что методы административно-правового  регулирования главным образом  заключены в нормах права, подтверждают лишний раз ту мысль, что они являются достоянием самого права, а не регулируемых правом общественных отношений. Следовательно, непосредственным объектом при исследовании различных методов административно-правового  регулирования служат нормы права. Итак, методы административно-правового  регулирования весьма разнообразны. Однако они находятся в определенной системе и поэтому поддаются  классификации в зависимости  от избранного классификационного основания. Как и многие другие явления, классификацию  методов можно проводить с  точки зрения наиболее общих, частных  и конкретных оснований.