Анализ и перспективы применения наказаний за правонарушения в области обеспечения и охраны недр

Заинтересованность отечественных компаний в СРП меняется в зависимости от уровня мировых цен на нефть: чем выше цена – тем меньше заинтересованность, поскольку высокая цена позволяет получать достаточную прибыль даже в условиях далеко не оптимального и избыточного налогообложения, свойственного отечественной лицензионной системе недропользования. Применение СРП требует большей прозрачности деятельности компаний, с одной стороны, и государства, с другой стороны, то есть действия обеих сторон соглашения должны быть весьма детально прописаны в самом соглашении[44].

Таким образом, совершенствование действующего законодательства, регулирующего отношения по недропользованию, путем принятия единого Закона Республики Казахстан «О недрах и недропользовании», содержащего в себе изложенные выше положения. Данным законном предусматривается:

• сокращение перечня разрешительных документов, сроков их рассмотрения и упрощение порядка предоставления права недропользования;
• детальное урегулирование процедур реализации приоритетного права государства и выдачи (отказа в выдаче) разрешений на отчуждение права недропользования (его части), долей участия (пакетов акций) в юридических лицах, обладающих правом недропользования;
• определение процедуры прекращения права недропользования в принудительном порядке;
• установление порядка предоставления права недропользования на основе конкурса и на основе прямых переговоров;
• введение порядка возобновления действия контрактов на недропользование в случае прекращения их действия в одностороннем порядке по инициативе компетентного органа;
• систематизация правовых норм, регулирующих проведение нефтяных операций;
• упразднение соглашений о разделе продукции как модели контракта на недропользование в Республике Казахстан и др.

Таким образом, учитывая особую значимость для казахстанской экономики отношений по недропользованию, становится очевидной необходимость их регулирования комплексным законодательным актом. Кроме того Закон «О недрах и недропользовании» (в новой редакции) систематизирует действующее законодательство о недрах, восполняет имевшиеся в нем пробелы, сокращает число отсылочных норм, соответственно, подзаконных актов, отменит устаревшие нормы, урегулирует разрешительные процедуры, сокращает административные барьеры при принятии решений в сфере недропользования, что, в совокупности, будет способствовать повышению прозрачности и гласности при проведении операций по недропользованию и защите национальных интересов страны.[33]

3.1 Систематизация законодательства о недрах и недропользовании

24 июня 2010 года принят Закон «О недрах и недропользовании», направленный на дальнейшее совершенствование и систематизацию законодательства, регулирующего отношения в сфере недропользования.

 Цель закона  –  систематизация  и совершенствование законодательства, устранение действующих в нем пробелов, а также обеспечение принципов прямого действия закона «О недрах» с минимизацией количества бланкетных, отсылочных норм.[34]

Закон предусматривает эффективное использование попутного газа путем его переработки с целью получения стратегически важных энергоносителей либо сырьевых ресурсов для нефтехимической промышленности в целях защиты окружающей среды и здоровья населения.

Также в законе введены нормы, предусматривающие резервирование земель для целей недропользования в установленном законом порядке, предложен механизм разрешения споров в соответствии с законами РК и международными договорами, ратифицированными РК.

Понятия и определение терминов

Законом выделено и точнее определено два понятия «концентрация прав на проведение операций по недропользованию» и «концентрация прав в рамках контракта».

Первое определение направлено на ограничение концентрации в руках одного лица, группы лиц из одной страны долей в недропользователях или в контрактах на недропользование, если такая концентрация способна создать угрозу экономическим интересам Республики Казахстан.

Второе определение «концентрация прав в рамках контракта» относится к «совместным обладателям права недропользования», к которым Закон относит недропользователей (то есть нескольких со-Подрядчиков) в рамках одного контракта.

Законом предлагаются определения и положения о действующих государственных структурах, имеющих отношение к реализации операций по недропользованию, а также их функциях – «Межведомственная комиссия по вопросам осуществления приоритетного права государства», «Центральная комиссия по разведке и разработке полезных ископаемых (ЦКР)», «Экспертная комиссия по вопросам недропользования». Кроме традиционных определений разведки и добычи внесены более подробные определения отдельных стадий операций по недропользованию – «оценочные работы», «поисковые работы», «опытно-промышленная добыча», «опытно-промышленная разработка», «промышленная разработка». Также в Закон внесены подробные определения и положения о проектной документации – «проект опытно-промышленной добычи», «проект оценочных работ», «проект поисковых работ», «проект пробной эксплуатации», «проект промышленной разработки месторождения», «технологическая схема разработки месторождения».

Изменения в условиях реквизиции полезных ископаемых

Законом изменены условия реквизиции государством добытых полезных ископаемых. Изменения коснулись выплат компенсации недропользователю за реквизируемые полезные ископаемые.

В предыдущем Законе о недрах предусмотрена компенсация за полезные ископаемые по ценам мирового рынка на день реквизиции. В настоящем же предусмотрено, что компенсация будет осуществляться по цене, не превышающей цены, применяемой недропользователем при совершении сделок с соответствующими полезными ископаемыми, сложившиеся на дату совершения сделки. Из применяемой при реквизиции цены вычитаются транспортные расходы и затраты на реализацию полезных ископаемых (например, расходы на хранение, продажу и прочие расходы).

Таким образом, Закон в новой редакции  предусматривает применение меньшей цены за реквизируемое полезное ископаемое при выплате компенсации, чем предусмотрено было ранее.

Гарантии прав недропользователей

Статья о гарантиях прав недропользователей также претерпела серьезные изменения.

Ранее Законом было установлено, что изменения в законодательстве не применяются к недропользователям, если такие изменения и дополнения характеризуются как «ухудшающие результаты предпринимательской деятельности недропользователя по контрактам».

В отличие от Закона, статье 71 Закона о недрах, утратившего силу, предусматривала гарантии в случае ухудшения положения недропользователя. При этом, Закон не содержит следующих норм:

- что означает результат предпринимательской  деятельности?

- кем он будет определяться  – недропользователем самостоятельно, совместно с Компетентным органом, с привлечением каких-то финансовых экспертов?

- как он будет определяться  – каким-то соглашением, протоколом, решением какого-то государственного  органа или судебным решением?

- как будет определяться факт ухудшения, по каким параметрам?

Очевидно, что отсутствие четкого механизма в законодательстве затруднит применение данной нормы на практике.

Прекращение права недропользования

Внесено новое положение о прекращении права недропользования. Среди очевидных оснований для прекращения права недропользования (прекращение срока контракта) указана «ликвидации юридического лица, обладающего правом недропользования».

При применении этой статьи возможны определенные риски для недропользователей в случаях реорганизации способом присоединения, слияния или разделения, которые предусматривают ликвидацию одного из реорганизуемых юридических лиц.

Передача права недропользования

В Законе дополнены случаи, при которых требуется получение разрешения Компетентного органа. Помимо указанных в утратившем силу Законе о недрах (статья 14), разрешение Компетентного органа требуется в случаях:

Обращения взыскания на право недропользования, связанные с ним объекты, в том числе при залоге. То есть, например, эту норму можно применить в случае, если какая-либо третья сторона по решению суда обращает взыскание на право недропользования для погашения долгов или иных обязательств недропользователя. Но для реализации такого решения суда требуется разрешение Компетентного органа.

Приобретение права на долю в юридическом лице, обладающем правом недропользования, в результате увеличения уставного капитала путем внесения одним или несколькими участниками дополнительных вкладов, а также путем принятия нового участника в состав участников юридического лица (то есть данная норма не распространяется на АО и на материнские компании недропользователя);

Первичный выпуск в обращение на организованном рынке ценных бумаг акций или иных ценных бумаг, подтверждающих право собственности на акции, либо ценных бумаг, конвертируемых в акции, юридического лица, являющегося недропользователем, юридического лица, которое имеет возможность прямо и (или) косвенно определять решения и (или) оказывать влияние на принимаемые таким недропользователем решения, если у данного юридического лица основная деятельность связана с недропользованием в Республике Казахстан, в том числе на первичное размещение на организованном рынке ценных бумаг таких ценных бумаг, выпущенных в рамках дополнительной эмиссии (данная норма будет касаться только компанию - недропользователя и ее учредителей);

Передача в залог объекта, связанного с правом недропользования (ранее разрешение требовалось только на залог права недропользования);

Перехода права недропользования (его части) или связанных с ним объектов в порядке правопреемства в случаях реорганизации недропользователя или участника (акционера) недропользователя.

Одной из важных положений в области правового регулирования недропользования занимает право собственности на недра.

Собственность составляет экономическую основу жизни общества и выражается в виде отношений между субъектами по поводу материальных и других благ. Право собственности является юридическим выражением, формой закрепления экономических отношений собственности и являет собой урегулированные законом общественные отношения по владению, использованию и распоряжению объектами собственности.

Понятие собственности на природные ресурсы следует рассматривать как экономическую и юридическую категории. Как экономическая категория собственность на природные ресурсы возникла задолго до появления государства и права, а именно тогда, когда первобытный человек впервые обозначил конкретную земельную территорию или участок как принадлежащие роду, племени или отдельному индивиду. Следовательно, главным признаком собственности на природные ресурсы в экономическом аспекте является присвоение конкретной земельной территории или участка со всеми расположенными на них природными ресурсами соответственно первобытным социумом или одним из членов общества. Как юридическая категория собственность на природные ресурсы является продуктом перехода общества к государственно-правовому уровню организации общественной жизни. Она являет собой результат закрепления правовыми нормами экономических общественных отношений относительно присвоения земельных, лесных, водных и других ресурсов природы, то есть отношений владения, использования и распоряжения этими ресурсами, лицами, которые юридически признаны владельцами соответствующих богатств природы. Такое закрепление имеет выражение в праве собственности на природные ресурсы.[35]

Нужно различать понятие «собственность» и «право собственности». Собственность – это экономическая категория, которая выражает отношения между лицами по поводу производства и распределения материальных благ. Право собственности на природные ресурсы – это совокупность правовых норм, которые закрепляют и охраняют владение, пользование и распоряжение природными ресурсами, в интересах как лица, так и общества, в целом.

Недра как объект правоотношений выступают в различных качествах. В одних случаях они являются объектом права государственной собственности, в других – объектом права пользования. Соответственно, в сфере недропользования возникает две группы правоотношений:

1) отношения государственной собственности  на недра, в том числе, на полезные  ископаемые (институт права государственной  собственности на недра);

2) отношения по владению и  пользованию недрами (институт права недропользования).

Отношения государственной собственности на недра выступают как публично-правовые отношения, тогда как отношения по владению и пользованию недрами в пределах контрактной территории составляют сферу регулирования частного права (и, в первую очередь, гражданского права). Мы считаем, что среди принципов законодательства о недрах и недропользовании принцип права государственной собственности на недра занимает особое место: проявляется это в том, что, с одной стороны, законодатель не причислил его к принципам законодательства; а с другой, на наш взгляд, совершенно очевидно, что именно он является основным принципом законодательства о недрах и недропользовании. Несмотря на некую завуалированность, принцип государственной собственности на недра пронизывает всю систему действующего законодательства РК. Будучи конституционным принципом, право государственной собственности на недра и другие природные ресурсы предопределяет особенности и специфику реализации правомочий владения и пользования объектами природы. В отношении недр это выражается, в частности, в том, что никто не может получить недра во владение и пользование иначе, как от государства в лице его органов, которым предоставлено право передавать недра во владение и пользование. Государство как единственный собственник недр, и потому исключительный собственник, определяет основания и порядок использования и охраны недр, принимает правовые нормы, устанавливающие режим владения и пользования ими.[36]