Анализ и перспективы применения наказаний за правонарушения в области обеспечения и охраны недр

3) сооружения, предназначенные для  закачки подземных вод в недра  для искусственного восполнения запасов;

4) хвостохранилища, шламохранилища  для захоронения и складирования  твердых, жидких отходов, вредных  ядовитых веществ и сброса  сточных и промышленных вод  в недра.

Таким образом, в  новом Законе  о недрах и недропользовании расширился перечень подземных сооружений, на строительство которых требуется заключение контракта на недропользование на основании прямых переговоров. Однако каким бы ни был перечень подземных сооружений, строительство которых признается недропользованием и осуществляется на основании контракта на недропользование, при таком подходе существуют подземные объекты, в том числе сооружения, которые строятся или расположены ниже почвенного слоя, однако такое использование осуществляется без заключения контракта на недропользование. Например, согласно проекту для строительства таких объектов, как фундаменты, подземные гаражи, подземные торговые ряды и д.т., на глубину залегания не свыше трех метров не требуется заключения контракта на недропользование.

Изложенное дает основание для вывода о том, что такое использование пространства ниже почвенного слоя не является недропользованием. В частности, в ст. 34  нового  Закона предусмотрено:

«1. Право недропользования возникает путем:

1) предоставления;

2) передачи;

3) перехода в порядке правопреемства.

2. Предоставление права недропользования означает наделение лица правом недропользования непосредственно государством.

3. Передача права недропользования  означает наделение лица правом  недропользования другим недропользователем.

4. Переход права недропользования  в порядке правопреемства означает возникновение права недропользования у правопреемника при реорганизации юридического лица и в случае смерти физического лица, обладающего правом недропользования.».

Между тем при строительстве подземных сооружений, не требующих заключения контракта на недропользование, не имеют места ни предоставление, ни передача, ни переход права недропользования. Соответственно, возникает вопрос о том, в какой степени изложенные нормы   Закона о недрах и недропользовании соответствуют геометрическому подходу в определении понятия «недра», согласно которому недрами признается пространство, расположенное ниже почвенного слоя. Отсутствие необходимости заключения контракта при строительстве некоторых подземных объектов мы не рассматриваем как основание для исключения такого использования недр из понятия недропользования. Скорее всего, это право недропользования, основанием возникновения которого необходимо признать не контракт на недропользование, а иные юридические факты (юридический состав). Вместе с тем нам представляется, что использование части земной коры ниже почвенного слоя в соответствии с целевым назначением земельного участка не должно рассматриваться как недропользование. В противном случае для строительства фундаментов, холодильников, колодцев, подвалов и других подземных объектов собственникам земельных участков (землепользователям) потребовалось бы заключение контракта на недропользование. Законодатель не требует заключения контракта в указанных случаях. Поскольку в рассматриваемых случаях земельный участок используется в соответствии с целевым назначением, то такие формы использования, на наш взгляд, нельзя признавать нарушением исключительной собственности государства на недра земли. При строительстве указанных объектов первичным является эксплуатация свойств поверхности земли, что позволяет, на наш взгляд, отнести такое использование к правам на земельные участки, а не на недра земли, в отличие от случаев, когда первичным является использование такой функции недр, как пространственный операционный базис. Так, не заключаются контракты на недропользование и при строительстве подземных гаражей, подземных торговых рядов, подземных коммуникационных линий и иных объектов, обусловленных общественными нуждами (водо-газоснабжения, канализации и т.д.). В последнем случае считаем необходимым использование недр земли отнести к правам на недра (недропользование или сервитут).

В советской юридической литературе также высказывался взгляд о том, что право на углубление под земную поверхность входит в правомочия землепользователей. Так, Б.В. Ерофеев пишет: «Землепользователь имеет право использовать предоставленный ему земельный участок любым незапрещенным способом. Поэтому неправильно ограничивать право землепользования только поверхностью земельного участка. Как сельскохозяйственное, так и в особенности несельскохозяйственное использование земли всегда может быть связано с углублением под поверхность земельного участка» /9/.

В связи с изложенным мы полагаем, что геометрический подход в определение понятия «недра» не является обоснованным, не позволяет соотнести между собой права на недра и права на земельные участки. По указанным основаниям предлагаем от него отказаться. Более того, такой подход законодателя, на наш взгляд, является одной из причин судебных ошибок. Так, например, на сайте Верховного суда были опубликованы материалы судебного дела, в котором сервитут укладки подземного силового кабеля был квалифицирован как сервитут на земельный участок, хотя не было обосновано, что прокладки такого кабеля осуществляется в пределах почвенного слоя [17]. Между тем мы признаем, что в данном случае право прокладки подземного силового кабеля не производно от прав на земельный участок и относится к правам на недра земли. Для собственника земельного участка данный вид использования пространства ниже почвенного слоя целесообразно отнести к правам на земельный участок.

Для разрешения противоречий, которые имеются в новом Законе о недрах и недропользовании, также как и в Законе о недрах 1996 г., между понятием «недра», отражающим геометрический подход, и строительством подземных сооружений ниже почвенного слоя без заключения контракта на недропользование, на наш взгляд, необходимо к основаниям возникновения права недропользования отнести, помимо тех, которые предусмотрены в ст. 34  нового Закона, юридические факты, которые дают право на осуществление строительства таких объектов, в том числе разрешения уполномоченных государственных органов. Вместе с тем строительство и иные способы использования пространства, расположенного ниже почвенного слоя, в соответствии с целевым назначением земельного участка, право на который является первичным, а право на использование пространства ниже почвенного слоя – производным от прав на поверхность земли, на наш взгляд, необходимо исключить из понятия «недропользование».

6. В Законе о недрах 1996 г. прямо не предусмотрено, что один и тот же участок недр (одна и та же контрактная территория) может быть предоставлен разным недропользователям для различных видов недропользования или добычи (разведки) разных видов полезных ископаемых. В то же время в подпункте 6 пункта 1 ст. 63 Закона о недрах 1996 г. установлено, что недропользователь обязан не препятствовать другим лицам проводить любые виды работ, в том числе разведку и добычу других природных ресурсов. Из изложенного вытекает, что возможно два раздельных права недропользования на один и тот же участок недр, но для различных целей. Например, один и тот же участок недр одному лицу может быть предоставлен для добычи одного полезного ископаемого, а другому – для другого или для разведки.

В отличие от изложенных норм Закона о недрах 1996 г в  Законе о недрах и недропользовании 2010 г. вопрос о том, возможно ли установление в отношении одной и той же контрактной территории двух и более разных видов права недропользования, которые носят раздельный характер, регулируется более определенно. Так, в статье 70   нового Закона  предусмотрены следующие основные положения по указанному вопросу:

- в случае проведения в пределах  одной контрактной территории  операций по недропользованию  двумя или более недропользователями  по разным контрактам, порядок  ведения работ в пределах контрактной территории определяется соглашением между такими недропользователями. В случае если недропользователи, осуществляющие проведение в пределах одной контрактной территории операций по недропользованию по разным контрактам, не могут прийти к соглашению по данному вопросу, правом на установление порядка ведения работ на контрактной территории обладает недропользователь, осуществляющий операции по разведке или добыче полезных ископаемых по контракту, заключенному с компетентным органом.

- недропользователь, осуществляющий  операции по разведке или добыче  общераспространенных полезных  ископаемых по контракту, заключенному  с областными (города республиканского  значения, столицы) исполнительными  органами, обязан соблюдать порядок  ведения работ на контрактной территории, установленный недропользователем, осуществляющим операции по разведке или добыче полезных ископаемых по контракту, заключенному с компетентным органом.

- в случае проведения в пределах  одной контрактной территории  операций по недропользованию двумя или более недропользователями по разным контрактам, заключенным с компетентным органом, правом на установление порядка ведения работ на контрактной территории обладает недропользователь, с которым контракт заключен ранее. Недропользователь, с которым контракт заключен позднее, обязан соблюдать порядок ведения работ на контрактной территории, установленный недропользователем, с которым контракт заключен ранее.

- порядок проведения в пределах  одной контрактной территории  операций по недропользованию, определенный в соответствии с настоящим пунктом, должен быть согласован с уполномоченным органом по изучению и использованию недр.

Из изложенного следует, что на одну и ту же контрактную территорию возможно установление права недропользования двух и более недропользователей, в том числе на основании разных контрактов. Закон о недрах и недропользовании 2010 г. при этом предусматривает правила об установлении приоритетов между несколькими правами недропользования, в случае если недропользователи не договорятся о порядке ведения работ в пределах контрактной территории. Вместе с тем в определении понятия права недропользования, данного в ст. 1 Закона о недрах и недропользовании 2010 г., указывается, что право недропользования – это право владения и пользования недрами, предоставленное недропользователю в соответствии с настоящим законом. При этом, как показал анализ, объектом права недропользования, за исключением добычи общераспространенных полезных ископаемых для собственных нужд, признается участок недр. Участки недр согласно ст. 70  нового Закона входят в состав контрактной территории. В  Законе нет определений понятий «владение» и «пользование».

Согласно п. 2 ст. 188 ГК РК право владения представляет собой юридически обеспеченную возможность осуществлять фактическое обладание имуществом, а право пользования представляет собой юридически обеспеченную возможность извлекать из имущества его полезные естественные свойства, а также получать от него выгоды. Выгода может выступать в виде дохода, приращения, плодов, приплода и в иных формах. Из изложенного можно сделать вывод о том, что при установлении двух и более прав недропользования в отношении одной и той же контрактной территории право владения и пользования принадлежит каждому недропользователю. Между тем, на наш взгляд, владение имуществом одного лица должно устранять владение этим же имуществом другого лица. Так, в казахстанской научной литературе неоднократно обосновывался взгляд о том, что право недропользования является вещным правом [18]. Дефиниция права недропользования через категории вещных правомочий (владения и пользования) позволяет сделать вывод о вещно-правовой природе данного права, признаваемой законодательной конструкцией. Более того, ГК РК право недропользования прямо называет вещным правом (п. 2 ст. 541).

В юридической доктрине существуют широкий и узкий подходы в определении понятия вещного права и его видов. М.К. Сулейменов, являясь сторонником широкого подхода, сформулировал следующие признаки вещного права, отличающие его от связанного с вещью обязательственного права: 1) имущественное право; 2) объектом является индивидуально-определенная вещь; 3) абсолютное право; 4) обладает специфическими средствами защиты от всех и каждого с помощью особых, вещно-правовых исков; 5) должно быть установлено законом; 6) характеризуется наличием правомочий владения и/ или пользования и/ или распоряжения; 7) наличие права следования; 8) наличие права преимущества; 9) возможность непосредственного воздействия на вещь (непосредственное господство над вещью), в том числе путем ограничения собственника или субъекта иного вещного права [19].

Вместе с тем не все казахстанские авторы разделяют такой широкий подход в определении признаков и перечня вещных прав. Так, А.Г. Диденко к квалифицирующим признакам вещных прав относит: 1) долгосрочность отношений; 2) направленность воли собственника или законодателя на создание особых ограничений для собственника и особых преимуществ для наделяемого правом; 3) предоставление субъекту имущественных отношений правомочий в объеме, максимально приближенном к статусу собственника. В этой связи автор делает различия в природе права краткосрочного и долгосрочного землепользования [20].  По мнению С.В. Скрябина, вещное право является «юридически обеспеченной возможностью субъектов права осуществлять господство, власть над принадлежащими им вещами, насколько это не ограничено законом и правами других лиц» [21]. Автор признает, что для обоих доктринальных определений вещного права характерны практически идентичные особенности. Далее автор пишет, что первый из них, что субъективное вещное право – это отношение управомоченных субъектов к индивидуально-определенным вещам. В правовой доктрине этот признак традиционно подвергается критике. Считается, что общественные отношения не могут возникать между лицом и вещью, а могут быть только отношения между лицами по поводу вещей. Для нас является очевидной правовая связь между управомоченным лицом и вещью, которая: а) получает определенное признание со стороны других членов данного общества и б) непосредственно направлена на вещь. Последнее имеет важное значение для отграничения вещных и обязательственных прав и правоотношений [22].

Разделяя широкий подход и определяя свою позицию по вопросу о понятии, признаках и перечне вещных прав, что имеет непосредственное отношение к решению вопроса, мы считаем, что правомочие владения одного недропользователя в отношении такого индивидуально определенного объекта, как участок недр, должно отстранять других лиц от владения тем же объектом (частью объекта), если речь идет не о совместном, а раздельном праве недропользования. Вместе с тем мы считаем, что существование двух и более прав недропользования в пределах одной контрактной территории в некоторых случаях целесообразно, и такую возможность нельзя исключать. Однако в таких случаях раздельное владение нескольких лиц одним и тем же участком недр, как мы полагаем, не может возникнуть с учетом признаваемого правом понятия «владение» как юридически обеспеченной возможностью осуществлять фактическое обладание имуществом. Изложенное, на наш взгляд, может свидетельствовать о том, что определение права недропользования через категорию «владения» противоречит концепции вещных прав и требует пересмотра. Одним из вариантов решения вопроса, на наш взгляд, является признание права недропользования ограниченным вещным правом, предоставляющим его обладателю право пользования частью недр и (или) проведение операций по недропользованию в установленном порядке.

7. В  п. 2 ст. 128  Закона 2010 г.  установлено, что если споры, связанные с исполнением, изменением или прекращением контракта, не могут быть разрешены путем переговоров, то стороны могут передать спор для разрешения в судебные органы Республики Казахстан. 

1.3  Права и обязанности недропользователя в области охраны недр и недропользования

Недропользователь имеет право:

• самостоятельно совершать любые законные действия по недропользованию в пределах предоставленной ему контрактной территории в соответствии с условиями, зафиксированными в контракте;
• использовать по своему усмотрению результаты своей деятельности, в том числе минеральное сырье, если иное не предусмотрено контрактом;
• сооружать на контрактной территории, а в случае необходимости на иных земельных участках, выделенных недропользователю в установленном порядке, объекты производственной и социальной сферы, необходимые для осуществления работ, а также по договоренности пользоваться объектами и коммуникациями общего пользования, как на контрактной территории, так и вне ее пределов; 
• в первоочередном порядке осуществлять переговоры о продлении срока действия контракта сверх сроков, установленных законодательством Республики Казахстан;
• привлекать субподрядчиков для выполнения отдельных видов работ, связанных с проведением операций по недропользованию;
• передавать все или часть своих прав другим лицам с соблюдением условий, установленных законодательством Республики Казахстан;
• прекращать свою деятельность на условиях, определенных законодательством Республики Казахстан и контрактом.