Анализ и перспективы применения наказаний за правонарушения в области обеспечения и охраны недр

Сам по себе вопрос о том, что такое вещь и каковы ее признаки, весьма дискуссионный. Традиционное понимание вещи состоит в том, что она представляет собой предмет материального мира. Характерным признаком вещи является ее дискретность, то есть физическая и/или учетная обособленность от всех других объектов. В свою очередь, недра свойством дискретности не обладают, поскольку не имеют пространственных границ. В широком смысле недра, конечно, имеют границы: верхнюю, отделяющую их от земной поверхности, и нижнюю, находящуюся в центре Земли. Однако это описание геологического объекта, а не объекта гражданских прав. Недра ни при каких обстоятельствах невозможно представить как индивидуально-определенную вещь. Недра не представляют собой какой-либо определенный предмет, который можно видеть, осязать или хотя бы мыслить. Мы знаем, что под землей залегают ископаемые богатства, что они могут оказаться в том или ином месте, иметь то или иное положение, но и только. Но если так, то немыслимо и какое-либо обладание столь неопределенным предметом. Установление прав собственности на объект, не имеющий физической возможности по своей неопределенности и безграничности фигурировать в гражданском обороте, невозможно.

Вопрос о принадлежности недр должен решаться так же, как и в отношении земли как природного ресурса. Не обладая достаточной степенью индивидуализации, земля является ничьим, публичным достоянием. Как в этом случае относиться к положениям законодательства, которые содержат понятия "право собственности на недра", "право собственности на землю" и т.п.? В данном случае речь должна идти о праве не частном, а публичном, проистекающем из суверенных прав государства на природные богатства, находящиеся на его территории.

Если в отношении недр невозможно установление субъективного гражданского права собственности, то невозможно установление и каких-либо иных субъективных гражданских прав (ограниченных вещных и обязательственных прав), поскольку все они производны от права собственности. На производность таких прав указывал Б.Б. Черепахин. По его мнению, в этих случаях имеется в некотором роде "переход" правомочий от одного лица к другому, но без потери их и соответствующего права в целом правопредшественником (конститутивное правоприобретение); на основе права праводателя создается право с иным содержанием (более ограниченным).

После обнаружения полезных ископаемых недра способны к индивидуализации путем облечения соответствующих месторождений в форму горных отводов. Согласно ст. 7 закона «О недрах» горный отвод – это геометризованный блок недр. При определении границ горного отвода учитываются пространственные контуры месторождения полезных ископаемых, положение участка строительства и эксплуатации подземных сооружений, границы безопасного ведения горных и взрывных работ, зоныпород, контуры предохранительных целиков под природными объектами, зданиями и сооружениями, разносы бортов карьеров и разрезов и другие факторы, влияющие на состояние недр и земной поверхности в связи с процессом геологического изучения и использования недр. Предварительные границы горного отвода устанавливаются при предоставлении лицензии на пользование недрами. После разработки технического проекта, получения на него положительного заключения государственной экспертизы, согласования указанного проекта в соответствии со ст. 23.2 закона «О недрах» документы, определяющие уточненные границы горного отвода (с характерными разрезами, ведомостью координат угловых точек), включаются в лицензию в качестве неотъемлемой составной части. Следовательно, горные отводы имеют свои пространственные границы, то есть обладают свойством дискретности, которое присуще вещам. При индивидуализации, описании участка недр суверенное право государства на недра трансформируется в право собственности на участок недр, имеющее частноправовую природу. Соответственно соглашения, опосредующие их оборот, являются гражданско-правовыми.

ведется заочная дискуссия: считается ли вещь "потребленной" при истощении ее потребительских свойств или лишь при уничтожении ее как предмета материального мира?

Ответ на него напрямую зависит от понимания категории "вещь". Следует сразу отметить, что понятие "вещь" в философском и физическом смысле отграничивается от вещей в смысле юридическом. Поэтому оговоримся, что в дальнейшем при характеристике вещи речь пойдет о вещах как о правовой категории, более того, о вещах в гражданско-правовом аспекте, поскольку в разных отраслях права обособленные предметы природы и продукты предметно-практической деятельности людей определяются по-своему.

Среди множества признаков вещи как объекта гражданского права, предложенных в литературе, следует выделить дискретность, материальность, которые берут свои истоки из философии, и сугубо юридические признаки Может ли участок недр быть отнесен к числу непотребляемых вещей или же горный отвод - потребляемая вещь, поскольку потребительские свойства участка недр безвозвратно утрачиваются по мере добычи полезных ископаемых?

Для обоснования одной или другой позиции необходимо обратиться к теоретическому вопросу о разграничении потребляемых и непотребляемых вещей. Юридическая литература в целом обделила вниманием данную классификацию вещей, что вполне объяснимо. Действительно, на первый взгляд критерии, по которым вещи различаются на потребляемые и непотребляемые, кажутся предельно простыми. Может быть, в этом и причина отсутствия легального определения потребляемой и непотребляемой вещи. При таких обстоятельствах практика опирается на определения, сформировавшиеся в доктрине.

Е.В. Васьковский полагал, что если хозяйственное назначение вещи состоит в ее уничтожении, то она называется потребляемой; если же в чем-либо другом, то непотребляемой. Таким образом, писал он, уничтожаемость для потребляемых вещей - существенное качество, для непотребляемых - побочный результат, необходимое зло, уменьшающееся с прогрессом промышленности. По мнению В.И. Синайского, потребляемыми являются вещи, которые при пользовании ими сразу уничтожаются. Е.А. Суханов относит к потребляемым вещи, утрачивающиеся в процессе их использования.

Иную точку зрения высказывает А.П. Сергеев, который относит к потребляемым вещи, утрачивающие в процессе использования свои потребительские качества полностью или по частям, например продукты питания, либо преобразующиеся в другую потребляемую вещь, например строительные материалы. В чем-то сходной позиции в свое время придерживался В.М. Хвостов. Он именовал потребляемыми вещи, которые при их нормальном хозяйственном употреблении или сразу уничтожаются, или так изменяются, что не могут служить своей прежней цели, или же, наконец, быстро изнашиваются.

Анализ указанных и других приводимых в литературе определений потребляемой вещи выявляет принципиальный вопрос, относительно которого вещи - наличие "юридической привязки" вещи к определенному субъекту, а также возможность при современном уровне техники установить господство над нею. Представляется, что совокупность данных признаков вполне точно отражает сущность вещи как предмета гражданско-правовых отношений. При таком подходе вещь считается потребленной лишь в случае уничтожения ее как объекта материального мира. Соответственно истощение потребительских свойств горного отвода, например, путем извлечения полезных ископаемых не означает его потребление, поскольку горный отвод сохраняется как материальная субстанция. Указанные взгляды уже высказывались в литературе. В частности, Н.А. Сыродоев считает, что недра как часть природной среды не являются потребляемыми. Полезные ископаемые извлекаются из недр земли, вследствие этого изменяется состав содержимого недр, но потребления недр как таковых не происходит, ибо сколько бы ни извлекалось полезных ископаемых, недра как часть природной среды остаются.

Напротив, трудно согласиться с теми авторами, которые наряду с перечисленными признаками вещи выделяют назначение, ценность, полезность вещи и тому подобные признаки, подчеркивая, что вещь является вещью в гражданско-правовом смысле лишь при наличии у нее определенных потребительских свойств. Выделение указанного признака принципиальным образом меняет критерии разграничения потребляемых и непотребляемых вещей. Действительно, в этом случае вещь считается потребленной при прекращении ее потребительских свойств независимо от того, сохранилась ли материальная субстанция вещи или нет. Применительно к участку недр извлечение из горного отвода находящихся в нем полезных ископаемых означает при таком подходе уничтожение (потребление) вещи в гражданско-правовом смысле, несмотря на сохранение горного отвода как предмета материального мира, а следовательно, отнесение участка недр к числу потребляемых вещей и его невозможность быть предметом договора аренды.

Почему назначение, ценность, полезность вещи, предполагающие наличие у вещи цели использования, нецелесообразно рассматривать в качестве ее признака? Нетрудно убедиться, что практически каждая вещь может быть использована для различных целей. Так, книга может быть использована не только как источник информации, но и как подставка под телевизор, пресс для разглаживания бумаги, пространство для хранения денег и ценных бумаг и т.д. Естественно, указанные побочные цели пользования являются во многом экзотическими, но тем не менее могут иметь место и предопределены свойствами такого предмета материального мира, как книга, особенностями ее качественных характеристик: весом, размером, формой и т.п. Можно ли в этом случае при утрате возможности чтения книги, например текст выцвел или размазался в результате попадания влаги, говорить об ее уничтожения как вещи? Вряд ли. Г.С. Васильев указывает, что, если телефон не может быть средством связи, он не является телефоном, а выступает как игрушка или элемент интерьера. Однако правильно ли в этом случае утверждать, что вместо одной вещи появляется другая? При таком подходе необходимо объяснить, какова судьба прав на прекращенную вещь. Очевидно, они прекращаются и возникают вновь, но уже в отношении другой вещи. Но это всего лишь предположение, которое нуждается в развернутом доказательстве, которое, вероятно, даже может быть предоставлено. Вопрос в другом: стоит ли создавать проблемы для их последующего разрешения?

Можно, конечно, занять более умеренную позицию, утверждая, что вещь считается потребленной лишь в том случае, когда невозможно достижение любых целей ее использования. Однако возможно ли установить такую ситуацию? Пожалуй, нет. Цель использования, впрочем, как и ценность, - понятие субъективное. Что ценно для одного, неценно для другого. Зачастую человек использует вещь для таких экзотических целей, которые другим не могли даже прийти в голову.

При наличии признаков дискретности, материальности, "юридической привязки" к определенному субъекту, а также возможности при современном уровне техники быть предметом человеческого господства соответствующий объект должен признаваться вещью независимо от наличия у него потребительских свойств. Соответственно добыча полезных ископаемых, извлечение иных потребительских свойств из горного отвода, влекущее их прекращение, не свидетельствует о потреблении участка недр как объекта гражданских прав, а значит, участок недр следует относить к числу непотребляемых вещей. И, следовательно, может быть предметом ограниченных вещных прав.

1.2  Анализ законодательства  о недрах и недропользовании   

 Эффективность правового регулирования  отношений в сфере недропользования  определяется тем, что в указанной  сфере необходимо достичь баланса в обеспечении как публичных, так и частных интересов. Установление сформированной и непротиворечивой системы вещных прав на недра, обеспечение экономической эффективности контрактов на недропользование как для государства, так и для недропользователя, определенность процедур, предусмотренных для предоставления, передачи или универсального правопреемства права недропользования, определение соотношения прав на недра и земельные участки и многое другое предопределяют инвестиционную привлекательность в рассматриваемой сфере и в конечном счете влияют на проводимые в Казахстане реформы в экономической и социальной сферах.

Правовой анализ показывает,  что Закон  Республики Казахстан «О недрах и недропользовании» от 27 января 1996 г.   имел следующие недостатки:

1) несоответствие закрепленному  в ст. 1 Закона о недрах 1996 г. «геометрическому  подходу» в определении понятия  «недра земли» некоторых положений, относящихся к строительству подземных сооружений, не признаваемых недропользованием (трубопроводов, метрополитена, подземных коммуникаций, подземных гаражей и др.), в связи с чем возникает неопределенность в возникающих правоотношениях;

2) допущение несоответствия общепризнанным признакам вещных прав при определении понятия и системы вещных прав в сфере недропользования;

3) несоответствие ряда положений (о расторжении контракта, об ответственности  недропользователя и др.), которые  не обусловлены спецификой отношений в сфере недропользования, нормам гражданского законодательства, в том числе нормы, ставящие недропользователя в неравное положение по отношению к государственным органам, выступающим от имени государства;

4) пробелы в регулировании ряда отношений, в том числе по вопросам сервитута, расторжения контракта на недропользование, приостановления операций и др.;

5) неопределенность и противоречивость  ряда положений о возникновении  права недропользования, в том  числе в порядке универсального правопреемства;

6) несовершенство некоторых норм  о порядке проведения конкурса  на предоставление права недропользования, в том числе подачи заявки, отказу в праве участия в  конкурсе и др.;

7) отсутствие в Законе о недрах 1996 г. норм, устанавливающих специальные положения о прекращении права недропользования в принудительном порядке, в том числе при обращении взыскания по требованиям кредиторов, банкротстве, обращении взыскания на право недропользования, переданного в залог;

8) недостатки в определении понятий, используемых в Законе о недрах  и недропользовании;

9) отсутствие определений различных  видов контрактов на недропользование (концессии, соглашения о разделе продукции, сервисного контракта) и дифференцированного регулирования их особенностей, кроме вопросов налогообложения;

10) допущение ряда противоречий  при установлении компетенции  государственных органов и др.

 В ст. 1   Закона о недрах 1996 г. под правом недропользования понималось  право владения и пользования недрами в пределах контрактной территории, предоставленное недропользователю в соответствии с настоящим законом. Из изложенного следует, что при отсутствии контрактной территории право недропользования не может возникнуть. При этом в п. 22 ст. 1 Закона о недрах 1996 г. предусмотривалось, что контрактная территория – территория, определяемая геологическим либо горным отводом, на которой недропользователь вправе проводить операции по недропользованию, соответствующие контракту. Соответственно, других способов идентификации контрактной территории Закон о недрах 1996 г. в понятийном аппарате не предусматривает. Приведенные определения находятся в противоречии с нормами рассматриваемого закона о таком виде права недропользования, как геологическое изучение недр и добыча общераспространенных полезных ископаемых для собственных нужд (ст. 10 Закона о недрах 1996 г.). В частности, обращение к определениям понятий «горный отвод» и «геологический отвод» в ст. 1 Закона о недрах 1996 г. (пункты 3 и 50) показывает, что для геологического изучения недр и добычи общераспространенных полезных ископаемых для собственных нужд не требуется оформления указанных документов.