Анализ и перспективы применения наказаний за правонарушения в области обеспечения и охраны недр

Соответственно, отсюда следует, что для устранения указанного противоречия и определения объекта права недропользования необходимо либо расширять содержание понятия «контрактная территория», указав, что она определяется горным или геологическим отводами, а также иными предусмотренными законом способами. Другой вариант заключается в том, что объектом права недропользования необходимо признать не только контрактную территорию, определяемую горным или геологическим отводами, но участки недр, которые идентифицируются иными способами при геологическом изучении недр и при добыче общераспространенных полезных ископаемых для собственных нужд.

В   литературе существует мнение о том, что в отличие от земельного участка отвод участка недр по известным причинам не осуществляется в натуре.  Закон «О соглашениях о разделе продукции» предусматривает именно такой «отвод участка недр, по существу исключающий идентификацию и определенность данной недвижимой вещи, размывая ее характеристики условными геометрическими величинами и ориентировочным объемом извлекаемых полезных ископаемых, именно которые (а не участок недр) и являются целью недропользования [10].

Мы полагаем, что тот факт, что отвод участка недр не осуществляется в натуре, не может дать достаточных оснований для вывода, что отвод участка недр по существу исключает идентификацию и определенность данной недвижимой вещи, размывая ее характеристики условными геометрическими величинами. В частности, для целей разведки, добычи и строительства подземных сооружений, не связанных с разведкой или добычей, идентификация участков недр соответственно осуществляется геологическим отводом (при разведке) или горным отводом (в остальных случаях). Согласно определениям, данным в ст. 1  Закона о недрах 1996 г. и   Закона о недрах и недропользовании 2010 г., в геологическом отводе участок недр идентифицируется схематически и описательно, а в горном – графически и описательно. Если при схематическом описании границы участка недр с точностью нельзя определить, то при графическом описании требуется координирование границ участка недр, что требует применения специальных приборов измерения. 

На основании изложенного мы полагаем, что идентификация участка недр горным или геологическим отводом придает определенность объекту права недропльзования.

Однако, как было указано выше, при таких видах недропользования, как геологическое изучение недр и добыча общераспространенных полезных ископаемых для собственных нужд, геологический и горный отводы не оформляются, нет и контрактной территории, однако право недропользования возникает. В этой связи нельзя признать обоснованным понятие права недропользования, данное в ст. 1 Закона о недрах 1996 г., которое возникновение права недропользования связывает только с контрактной территорией, хотя в ст. 10 признает такие виды права недропользования, при которых контрактной территории, оформленной горным или геологическим отводами, нет.

В   Законе 2010 г.  указанное противоречие было определенным образом устранено. Так, в ст. 1 предусмотрено, что право недропользования – право владения и пользования недрами, предоставленное недропользователю в соответствии с настоящим законом. Из изложенного можно сделать вывод о том, что право недропользования возникает не только на контрактную территорию, но и на недра (вернее, на наш взгляд, часть недр), идентифицированные иными способами.

 Что касается объекта такого  права, как добыча общераспространенных  полезных ископаемых для собственных  нужд, в определении понятия, данного  в   законе , указано, что добыча  общераспространенных полезных  ископаемых и подземных вод  для собственных нужд – добыча, осуществляемая на земельном участке, находящемся в собственности либо на праве землепользования, без намерения последующего совершения сделок в отношении добытых общераспространенных полезных ископаемых либо подземных вод. Приведенное определение, во-первых, противоречит определению понятия права недропользования, поскольку из него вытекает, что это право владения и пользования недрами, а не земельными участками. Во-вторых, не позволяет определить однозначно тот объект, в пределах которого можно добывать общераспространенные полезные ископаемые. В частности, из п. 21 ст. 12 и п. 1 ст. 42 Земельного кодекса РК следует, что право на земельный участок распространяется на поверхностный почвенный слой. Возможны ситуации, когда поверхностный почвенный слой отсутствует. В этом случае земельный участок представляет собой поверхность земли, и его толщина может составлять несколько миллиметров. Неясно, как в таких пределах можно добывать общераспространенные полезные ископаемые.

В этой связи нами предлагалось с учетом того, что почвенный слой может отсутствовать, или толщина почвенного слоя может составлять от нескольких миллиметров до нескольких метров, а анализируемое определение понятия «добыча общераспространенных полезных ископаемых и подземных вод для собственных нужд», на наш взгляд, создает неопределенность в возникающих отношениях и противоречит понятиям «недра», «право недропользования» и «земельный участок», то в  законе рассматриваемое определение изложено в следующей редакции: «Добыча общераспространенных полезных ископаемых и подземных вод для собственных нужд – добыча, осуществляемая собственником или землепользователем в недрах земли, расположенных под земельным участком, без намерения последующего совершения сделок в отношении добытых общераспространенных полезных ископаемых либо подземных вод».

2. В новом  Законе  устранена грубейшая ошибка, которая была допущена в ст. 14 ранее существовавшего закона. В частности,   к передаче права недропользования отнесены такие случаи, как отчуждение доли участия (пакета акций) в юридическом лице, являющемся недропользователем, включая передачу в качестве взноса в уставный капитал создаваемого юридического лица, а также передача права недропользования в залог. Между тем в указанных случаях передача права недропользования, под которой в п. 3 ст. 12 имеется в виду наделение лица правом недропользования другим недропользователем, не происходит. 

3. В   Законе 2010 г. о недрах, в отличие от   Закона о недрах 1996 г., регулируется вопрос о процедуре прекращения права недропользования в принудительном порядке, что придает большую ясность отношениям при обращении взыскания на право недропользования, в том числе при залоге.

4. Более определенными являются также нормы о переходе права недропользования и связанных с ним прав в порядке универсального правопреемства в случае смерти гражданина. Так, в 4 ст. 12 Закона о недрах 1996 г. предусмотрено, что переход права недропользования в порядке универсального правопреемства означает возникновение права недропользования у правопреемника при реорганизации юридического лица. Между тем в п. 10 ст. 14 указанного закона установлено, что право недропользования не может быть передано в течение двух лет с момента вступления контракта в силу, за исключением случаев передачи в порядке ликвидации юридического лица, обращения взыскания на право недропользования, переданное в залог, а также перехода права недропользования в порядке наследования либо реорганизации юридического лица.

Изложенное свидетельствует о внутренних противоречиях в Законе о недрах 1996 г. В   Законе 2010 г. недрах предусмотрено, что переход права недропользования в порядке правопреемства означает возникновение права недропользования у правопреемника при реорганизации юридического лица и в случае смерти физического лица, обладающего правом недропользования. 

Переходу права недропользования при реорганизации юридического лица также придана большая определенность, так как  предусмотрено, что переход в порядке правопреемства права недропользования, доли участия (пакета акций) в юридическом лице, обладающем правом недропользования, на основании передаточного акта или разделительного баланса в случае реорганизации юридического лица, обладающего правом недропользования, или юридического лица, являющегося участником (акционером) юридического лица, обладающего правом недропользования, допускается только на основании разрешения компетентного органа, выдаваемого в установленном порядке.

5. Новый  Закон  о недрах и недропользовании  более определенно решает и иные вопросы правового режима права недропользования. Вместе с тем наряду с рассмотренными выше нерешенными и (или) противоречиво решенными оказался ряд других вопросов, которые имеют как теоретическое, так и прикладное значение и свидетельствует об уровне развития концепции права недропользования в Казахстане.

Одним из таких мы признаем вопрос о понятии «недра» и его соотношении с понятиями «земля» и «земельный участок». От правильного решения этого вопроса, на наш взгляд, зависит определение соотношения между правами на недра и правами на поверхность земли.

В законодательстве РК земельным участком признается выделенная в замкнутых границах часть земли, закрепляемая в установленном настоящим кодексом порядке за субъектами земельных отношений (п. 21 ст. 12 Земельного кодекса РК), а недрами – часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, либо с выходами полезных ископаемых на поверхность, а при отсутствии почвенного слоя – ниже земной поверхности и дна морей, озер, рек и других водоемов, простирающаяся до глубин, доступных для проведения операций по недропользованию с учетом научно-технического прогресса.

В отличие от понятия земельного участка, которое применяется в РК и других странах СНГ, согласно подходу, которое базируется на законодательстве ряда западных стран (Германии, Швейцарии, Квебека и др.), земельный участок – понятие сугубо юридическое и представляет собой часть пространства, имеющую коническую форму, сужающуюся до точки к центру земли и расширяющуюся в противоположном направлении [11].

В Казахстане необходимость разграничения понятий «земельный участок» и «недра земли» («участок недр») возникает, например, при использовании земельных участков, находящихся в частной собственности или в землепользовании, для строительства надземных или подземных объектов. Любое строительство зданий (сооружений) капитального типа предполагает проникновение в глубь земли для строительства и размещения фундамента. Многие многолетние насаждения также своими корнями уходят в глубь земли. При строительстве подземных сооружений (подземных гаражей, подвалов, различных коммуникационных линий и т.д.) возникает аналогичная ситуация. Во всех указанных случаях, таким образом, имеет место использование части земной коры ниже почвенного слоя, то есть недр земли. Таким образом, вопрос о том, где заканчивается земля, и где начинаются недра, – вопрос, который должен дать ответ на вопрос об объекте права и его содержании.

В советский период существовал взгляд о том, что объектом права государственной собственности на недра являются только полезные ископаемые /3/. Критикуя данную точку зрения, Н.А. Сыродоев пришел к выводу, что проникновение в глубь земли для строительства и размещения тех или иных объектов следует считать как использование недр [12]. В связи с распространением понятия «недра» не только на полезные ископаемые Л.А. Заславская расширяет функции права недропользования, указывая, что недра, как и земля, выступают в двоякой роли: в качестве средства производства и пространственного операционного базиса [13]. «Геометрический» подход к понятию «недра» характерен и для других авторов. Так, по мнению Б.В. Ерофеева, под недрами земли следует понимать «геометрическое пространство» и все его содержимое, находящееся под земной поверхностью [14].

Данная точка зрения, расширяющая понятие «недра» и функции недропользования, была подвергнута критике в казахстанской юридической литературе. Появление таких определений, как «недра – это геометрическое пространство», «недра – это конус, основанием которого является территория страны, а вершиной – центр земного сфероида» и т.д., было признано результатом неверного методологического подхода к определению понятия «недра земли» [15].

Не углубляясь в данную проблему, мы все же хотели бы указать на искусственность законодательной конструкции в решении этого вопроса. Еще в начале прошлого века, отвечая на вопрос, где кончается поверхность земли, и начинаются недра, российский юрист А.Л. Борисовский признавал, что внешнего признака для различия «поверхности» от «недр» земли нет, так как установить глубину, где оканчивается поверхность и начинаются недра, невозможно. Исходя из анализа складывающихся отношений, автором был сделан вывод о том, что пока я пользуюсь возможными для земли выгодами, не расходуя самого существа ее, как бы глубоко в нее ни проникал, пользуюсь лишь ее поверхностью. Когда же я расходую самую почву, я эксплуатирую недра земли. Для этого нет необходимости в непременном углублении в почву [16].

В Казахстане строительство определенных подземных сооружений формально юридически также является формой недропользования (хранилищ для нефти и для газа и инженерных сооружений для захоронения радиоактивных отходов, вредных веществ и сточных вод) (п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 10 Закона РК о недрах 1996 г.). Основанием возникновения права недропользования в указанных случаях является контракт. При строительстве других подземных сооружений заключения контракта на недропользование не требуется. 

 Строительство и (или) эксплуатация  подземных сооружений, не связанных  с разведкой и (или) добычей, –  это работы по строительству  и (или) эксплуатации подземных сооружений  для хранения нефти и газа, подземных инженерных сооружений для захоронения радиоактивных отходов, вредных веществ и сточных вод, а также складирования шламов, шлаков и хвостов обогащения. Наряду с этим  в законе предусмотрено, что объектами прямых переговоров по заключению контрактов на предоставление права недропользования на строительство и (или) эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с разведкой или добычей, определяемыми уполномоченным органом по изучению и использованию недр, являются:

1) подземные и заглубленные ниже почвенного слоя сооружения для хранилищ и резервуаров нефти и газа;

2) тоннели, метрополитены, подземные  путепроводы и инженерные сооружения  с глубиной залегания свыше  трех метров;