Практика лоббизма в органах государственной власти Российской Федерации

     Водочное  лобби имело место, когда 6 июля 2005 года Государственная дума рассматривала  во втором чтении законопроект «О государственном  регулировании производства и оборота  этилового спирта, алкогольной и  спиртосодержащей продукции», внесенный правительством России. В процессе принятия законопроекта во втором чтении группа депутатов — Валерий Драганов, Геннадий Кулик, Юрий Медведев, Владислав Резник — внесла поправку, которая устанавливала, что производить этиловый спирт смогут лишь предприятия, имеющие не менее 10 миллионов рублей уставного капитала, а водку — имеющие не менее 50 миллионов рублей. Очевидно, что принятая поправка в первую очередь выгодна крупным производителям, ведущим бизнес в масштабах всей страны. Новым требованиям к размеру уставного капитала не соответствует более половины ликероводочных заводов страны. Парламентские лоббисты смогли помочь производителям спирта оттянуть и ужесточение экологических требований к отрасли. В соответствии с законом «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»¹ с 1 января 2008 года все производители спирта в России должны будут полностью перерабатывать или утилизировать барду — основной отход спиртового производства. До указанного времени лишь около половины действующих предприятий отрасли успели бы переоснастить производственные мощности. Остальные предприятия были бы вынуждены остановить производство. Начиная с июля 2007 года, ряд депутатов внесли в Государственную думу законопроекты об отсрочке введения требования о полной переработке барды в производстве этилового спирта, мотивируя это риском «роста цен на спирт и резкого увеличения его нелегального производства». Так, 30 июля 2007 года свой законопроект в Государственную думу внес депутат Владимир Пекарев, который на рынке считается основным владельцем алкогольной компании ОСТ. В результате в ноябре 2007 года к закону была принята поправка, устанавливающая отсрочку введения требования о полной переработке барды. Из-за алкогольных лоббистов отрасль сэкономила в 2007—2008 году на оборудовании около $300—350 млн.

     Последнее время широко обсуждается как  на бытовом уровне, так и в СМИ  игровой бизнес в России. Остановимся на решении этого вопроса в Государственной Думе. В 2005—2006 годах в Государственную думу было внесено несколько законопроектов по регулированию игорного бизнеса. В частности, законопроект «О государственном регулировании деятельности

_______________

¹ ФЗ № - 171 от 22.11. 1995 г. ( ред. От  28.10.2010 года)

по организации  и проведению азартных игр и пари»¹, представленный депутатами Валерием Драгановым, Георгием Лазаревым, Юрием Медведевым, Владимиром Мединским. Согласно законопроекту, планировалось ввести требования к наличию банковской гарантии (не менее 300 миллионов рублей) и собственного капитала (в размере не менее 150 миллионов рублей); устанавливается минимальная площадь игрового зала казино — 800 кв. м, а зала игровых автоматов — 80 кв. м. При этом в одном казино должно быть установлено как минимум 10 игровых столов, а в зале автоматов — не менее 20. Но главное, у организатора игорного заведения с использованием игровых автоматов должно быть не менее 25 залов и не менее 1000 игровых автоматов в собственности. По сути, речь шла об укрупнении игорного бизнеса. Законопроект в данном виде в наибольшей степени отвечал интересам лишь самых крупных операторов — Ritzio Entertainment Group, МИС «Джекпот», холдинга Storm International и др. Однако 9 февраля 2006 года в Государственную думу поступило письмо за подписью главы государственно-правового управления администрации президента РФ Ларисы Брычевой с разгромным отзывом на законопроект. Брычева рекомендовала депутатам отложить рассмотрение документа, так как, по мнению специалистов ГПУ, он ориентирован исключительно на интересы крупного бизнеса. Промежуточный финал в этой истории наступил в октябре 2006-го, когда президент В.В.Путин внес новый законопроект, согласно которому весь игорный бизнес переводится с 2009 года в специальные зоны. В результате именно он и был принят.

     И наконец, предлагаем рассмотреть банковский лоббизм. 12 декабря 2005 года в Государственную думу был внесен законопроект о внесении изменений в законы «О банках и банковской деятельности» и «О защите прав потребителей»². Законопроект придавал статус небанковских операций

________________

¹ ФЗ  № -244 принят Государственной  думой 20 декабря 2006 года.

² ФЗ № - 60 от 03.05.2006 г. ( принят ГД  ФС  РФ  07.04.2006 г.)

платежам  физических лиц за жилье, коммунальные услуги и услуги связи. На практике это означало, что такие платежи смогут принимать не только банки, но и любые другие агенты, включая торговые сети и сотовых операторов. Данная норма вызвала острое недовольство банковского сообщества, которое не желало отдавать этот кусок рынка. По оценкам гендиректора «Интерфакс-ЦЭА» Михаила Матовникова, объем платежей населения за услуги ЖКХ в 2006 году составил порядка 560 миллиардов рублей. Как известно, банки взимают комиссию за принятие и перевод коммунальных платежей или платежей связи. Ставки по платежам составляют 2—3%, а иногда доходят до 5%. Когда законопроект был принят в таком виде в первом чтении, президент Ассоциации российских банков Гарегин Тосунян пообещал объяснить депутатам и сенаторам «нецелесообразность законопроекта», а если понадобится — «организовать вето президента». Ко второму чтению законопроект был действительно изменен в пользу банков. В последний момент в него включили поправку, на которой настаивали банки, обязывающую небанковские учреждения заключать с банком агентский договор. Инициировал поправку депутат Владислав Резник.

     Таким образом, мы видим из приведённых  примеров, что Государственная Дума Российской Федерации является площадкой  лоббистского давления. Субъектами этой деятельности выступают не только депутаты, но и сотрудники Аппарата Государственной Думы. Между структурами в Думе существуют сложные взаимоотношения, в основе которых лежит иерархическое подчинение. Между тем присутствует политический торг и обмен.

     Лоббирование  бизнес-интересов в России проходит в основном в узком кругу, и логика принятия решений обществу непонятна, утверждает директор Instituto Iberoamericano Висенте Барриентос, много лет лоббирующий интересы бразильских бизнесменов в России. В нашей стране процветает теневой лоббизм. Многие бизнесмены сами вынуждены идти во власть.

     Главное занятие депутатов Госдумы — обслуживание бизнеса. Возможности для заработка в стенах Госдумы и Совета Федерации связаны с ключевыми функциями Федерального собрания: законодательной, бюджетной и контрольно-политической. Первая функция позволяет влиять на текст федеральных законов, затрагивающих экономические интересы различных групп. Вторая дает возможность перераспределять расходную часть федерального бюджета. С помощью третьей парламентарий-лоббист может способствовать возврату бюджетных долгов, выделению квот на поставку сырья, упрощению взаимодействия с проверяющими (контролирующими) органами.

     Как оплачиваются услуги парламентариев в  нашей стране? По Конституции депутаты могут получать деньги только за научную, преподавательскую и творческую деятельность, но действенных санкций за нарушение этой нормы нет. Можно выделить такие способы расчетов с политическими деятелями:

     1. Это поддержка связанных с политиками некоммерческих организаций или фирм. Например, фонд «Депутатский» члена фракции КПРФ в Госдуме Сергея Штогрина получил от компании «Филип Моррис» в 2007 году $22 500.

     2.  Осуществление мнимых или притворных сделок. С их помощью политические деятели, ни дня не работавшие в бизнесе, становятся владельцами крупных пакетов акций. В 2006 году стало известно, что вице-спикеру Госдумы Любови Слиске принадлежит 19% акций в крупнейшем промышленном объединении Саратовской области "Трансмаш". Их стоимость оценивалась тогда в $60 млн.

     3. У высокопоставленных депутатов, занимавшихся бизнесом до избрания в Думу, есть возможность выгодно продать свои активы. Как стало известно в 2002 году, зампред бюджетного комитета Госдумы Владислав Резник продал за $10 млн 50,2% акций питерской страховой компании «Русь», занимающей всего лишь 118-ю строчку в списке российских страховщиков. Покупателем стала германская страховая группа ERGO.  Объясняться эта странность могла очень просто: Резник активно способствовал отмене запрета для иностранцев владеть свыше 49% акций российских страховщиков.

     Рассмотрим  пример лоббистской борьбы вокруг принятия закона «О государственном регулировании торговой деятельности в Российской Федерации»¹.

     Данная  лоббистская кампания представляет исследовательский интерес как  с точки зрения разнообразия использованных ее участниками технологий, масштабного привлечения средств массовой информации, так и с позиции значимости отрасли для экономики страны. По данным Министерства промышленности и торговли, на первое полугодие 2009 года доля оптовой и розничной торговли в общей структуре ВВП России составляла 20,7% (опережая по этому показателю топливно-энергетический комплекс). Налоговые поступления от торговой деятельности в бюджет Российской Федерации за первое полугодие 2009 года составили более 316 млрд. рублей. Торговля предоставляет 18% всех рабочих мест в стране. В ходе борьбы вокруг законопроекта участники цепочки «производитель - переработчик - оптовик - продавец - потребитель» были представлены неравномерно. Наиболее активными участниками публичного противостояния были торговые сети (представленные в первую очередь Ассоциацией компаний розничной торговли - АКОРТ) и крупные переработчики сельскохозяйственной продукции (представленные отраслевыми ассоциациями и группой депутатов Федерального Собрания). Переработчики добивались более удобных для себя условий оплаты товара (сокращения сроков оплаты) и отказа от практики бонусных платежей. В свою очередь ритейлеры настаивали на том, что государственное регулирование отрасли вообще не нужно и вредно. Они говорили о том, что

______________

¹ ФЗ № - 381. от  28.12.2009 г. (принят ГД ФС РФ 10.12.2010)

якобы государственного регулирования торговли не существует нигде в мире, что, конечно же, не соответствует действительности. Впрочем, по ряду позиций (сроки оплаты продукции, бонусы) стороны начали приходить к общей позиции. Однако согласования интересов ритейла и переработчиков в рамках саморегулирования не произошло. В частности, не удалось принять вроде бы уже согласованный сторонами «Кодекс добросовестных практик торговых сетей при взаимоотношениях с поставщиками продуктов питания».

     Одной из причин провала договоренностей  переработчиков и продавцов стало  то, что интересы производителей и  ритейлеров неоднородны. Вопросы, интересующие одних участников отрасли, не являются значимыми для других. К примеру, ограничение доли рынка для сетей в рамках муниципального образования в пределах 25 % и менее (звучат предложения довести эту долю до 10 и даже 5 %) невыгодно компании Х5, которая имеет около 35 % рынка Санкт-Петербурга, и выгодно собственниками «Седьмого континента» (Александру Занадворову и депутату Госдумы Владимиру Груздеву), поскольку доля этой сети в Москве невелика и ограничения на рост конкурентов увеличивают ее стоимость. Также эта норма вполне устраивает западные сети, которые используют крупные форматы (гипермаркеты) и делают не более одного магазина в пределах муниципального образования. Об этом открыто заявили, в частности, представители «Ашана».

     Также некоторые эксперты считают, что  проблемы с согласованием текста закона связаны и со сменой министра сельского хозяйства, произошедшей в феврале этого года. Под эгидой Алексея Гордееева уже был согласован ряд позиций в отношениях поставщиков и сетей, однако после назначения министром Елены Скрынник представители некоторых отраслевых союзов попытались начать переговоры «с чистого листа», надеясь добиться от ритейлеров больших уступок.

     Так же не стоит недооценивать и межведомственную конкуренцию, и различные представления министерств и ведомств о целях законопроекта. Профильное Министерство промышленности и торговли акцентировало свое внимание на развитии собственно отрасли и ее инфраструктуры, устранении дефицита торговых площадей, и увеличении конкуренции. Это дало почву некоторым экспертам для обвинений Минпромторга в лоббировании интересов сетей. Также Минпромторг выступил в роли лоббиста малого и среднего бизнеса, введя в закон ряд норм, устанавливающих единый порядок размещения нестационарных торговых объектов и гарантий по выделению не менее 50% мест под размещение нестационарных торговых объектов для субъектов малого и среднего предпринимательства, и обязательное включение в региональные и муниципальные программы развития торговли мер по развитию субъектов малого и среднего предпринимательства в сфере торговли.

     Министерство сельского хозяйства открыто выступало на стороне крупных производителей, при этом, по мнению некоторых экспертов, уделяло недостаточное внимание вопросам защиты фермерских и крестьянских хозяйств от диктата переработчиков. Ряд экспертов отмечает, что для того, чтобы сети брали на реализацию продукцию фермерских хозяйств, необходима целенаправленная работа по повышению качества их продукции, внедрению современных технологий, развитию кооперации (чтобы гарантировать объемы и надежность поставок). И эта работа - прямая обязанность Минсельхоза.

     Федеральная антимонопольная служба порождала  все новые инициативы, расширяющие  возможности для государственного регулирования, оператором которого должен был выступать ФАС.

     Инициативы  депутатов Госдумы и членов Совета Федерации в основном лежали в русле интересов крупных переработчиков. Однако депутатский законопроект содержал и ряд популистских предложений, предлагающих прямое государственное регулирование цен. Аргументы экспертов о том, что опыт частичного регулирования цен со стороны государства на продукты питания осенью 2007 г., говорит о том, что регулирование приводит не к снижению, а к росту цен, в расчет не принимались. Активность ряда депутатов, в частности, руководителя Государственно-патриотического клуба депутата Госдумы Ирины Яровой, эксперты связывают со стремлением усилить свое влияние внутри «Единой России» за счет привлечения внимания средств массовой информации и увеличения своего потенциала как публичной фигуры.