Практика лоббизма в органах государственной власти Российской Федерации

     На  первом этапе более эффективным  был лоббизм со стороны переработчиков. Они выстроили системную кампанию, в ходе которой использовали такие приемы, как:

     – демонизация оппонента, в частности, сравнение торговых сетей с раковой опухолью. Обвинение ритейлерах во всех бедах, в том числе и тех, к которым они не имеют никакого отношения¹. К примеру, сети назывались виновниками низких закупочных цен на продукцию крестьян, хотя первым звеном цепочки продаж являются именно переработчики;

     – апелляция к средствам массовой информации и общественному мнению с активным использованием стереотипов массового сознания;

     – привлечение в союзники депутатов ГД и членов СФ;

     – создание виртуальной «коалиции поддержки» - образа единого фронта производителей, потребителей, крестьян против торговых сетей;

     – вбрасывание абсурдных предложений (например, запрет на очереди в магазинах), чтобы сдвинуть в свою сторону «зону торга» (bargaining zone).

     В итоге это привело к тому, что  в массовых СМИ побеждала эмоциональная  позиция переработчиков, а в деловых  СМИ преобладала позиция ритейла, поскольку была более аргументирована и экономически обоснована.

     Однако  эмоциональность дискуссии, межведомственные разногласия и отсутствие достигнутых  договоренностей сторон участников рынка привели 

к необходимости  вмешательства председателя Правительства РФ.

________________

¹ Российское агентство поддержки малого и среднего бизнеса// Аналитический обзор, 05.10.2009 г.

Владимир  Путин на совещании 24 июня 2009 г., сопровождавшемся визитом премьера в один из магазинов  сети «Перекресток», поставил задачу оперативно доработать закон и найти компромисс сторон. После вмешательства премьер-министра следующий этап переговоров и обсуждения оказался более эффективным. Над законом работали сразу на нескольких переговорных площадках (рабочая группа первого вице-премьера Виктора Зубкова, Минпромторг, ТПП, РСПП, «Опора России», «Деловая Россия», клубы и рабочие группы при «Единой России», Общество защиты прав потребителей). В итоге в короткий срок удалось достичь компромисса и выработать текст закона, который не вызывал энтузиазма ни у ритейлеров, ни у переработчиков, но был приемлем для обеих сторон. В частности, было запрещено совмещение бонусов с договором поставки (при сохранении бонусов за объем продаж) и согласованы сроки оплаты продуктов, в том числе и скоропортящихся. Однако в последний момент в уже согласованный текст закона среди двух других антимонопольных статей была внесена 16-я статья, предусматривающая запрет на открытие новых торговых площадей для торговых сетей, имеющих более 25 % рынка в рамках муниципального образования или годовой оборот более 1 миллиарда рублей.

     Обсуждение  закона перешло на рациональный этап - анализ возможных последствий принятия законопроекта в правительственном  варианте и предлагаемых депутатами поправок. В министерства и ведомства, в Государственную Думу стали поступать экспертные заключения, критически оценивающие нормы антимонопольного регулирования и возможность регулирования торговых наценок, как с точки зрения соответствия их Конституции и Гражданскому кодексу, так и с точки зрения экономической целесообразности. Серьезным ударом по позиции ФАС стало обращение со стороны Росстата, в котором говорилось, что Росстат не располагает инструментом, позволяющим определить долю рынка той или иной сети в рамках муниципального образования. После этого в ФАС начали говорить о том, что введение в действие статьи 16 может быть сдвинуто на 2-3 года - до момента, когда будет выработана методика и механизмы ее применения.

     Эксперты  высказывали опасение, что внесение в текст закона поправок, последствия которых не просчитаны, может породить непредсказуемые экономические и социальные последствия. В частности, после детального анализа текста правительственного законопроекта и его последствий можно говорить о феномене «нечаянных бенефициаров лоббизма». Это значит, что определенные компании, не предпринимавшие усилий для улучшения своего положения, неожиданно получают преимущества за счет действий лоббистов другой отрасли (в данном случае, переработчиков). Такие как: крупные иностранные сетевые компании, использующие формат гипермаркетов; крупные иностранные компании - производители продуктов питания, которые тратят большие деньги на рекламу. В случае расширения действия статьи 16 и на непродовольственные товары, серьезный выигрыш получат, в первую очередь, крупные производители электроники, которые, по оценке экспертов, и так доминируют над сетями.

     Значительная  часть экспертов утверждает, что  дальнейшее ужесточение регулирования  деятельности сетей ударит и по потребителю, спровоцировав рост цен и вымывание ассортимента.

     Работа  депутатского корпуса над поправками между первым и вторым чтением  ведется по четырем направлениям:

1. уточнение юридической терминологии и устранение неточностей;

2. совершенствование норм, связанных со сроками оплаты скоропортящихся товаров;

3. ужесточение норм антимонопольного регулирования - снижение порога доминирования вплоть до 10 %;

4. введение государственного регулирования размеров торговой наценки. В случае введения этого регулирования эксперты прогнозируют рост цен и перенос субъектами торговли центров формирования прибыли за пределы страны. Легче всего это будет сделать иностранным сетям.

     Параллельно возник фактор активности новых игроков. Во-первых, к производителям продуктов  питания подключились производители полиграфической продукции, которых в первую очередь не устраивают сроки оплаты. Во-вторых, активизировались регионы. Если на первом этапе подготовки закона активность проявляли губернаторы и их заместители с защитой отечественного производителя, то теперь в игру вступили муниципалы. Для руководителей крупных городов развитие торговли - часть стратегии развития города, и возможное ущемление отрасли для их территорий может обернуться снижением налоговых платежей и обеспеченности населения товарами. С другой стороны, губернаторы начали понимать, что перенос антимонопольного регулирования торговли на муниципальный уровень снижает их возможности влияния на ситуацию в регионе.

     Активизировалось  и алкогольное лобби. По мнению некоторых  экспертов, именно лоббисты пивной и водочной отрасли были инициаторами внесения в закон о торговле мер, регулирующих продажу алкоголя, якобы с целью перенаправить информационную волну, возникшую в связи с антиалкогольными инициативами Президента Медведева.

     Можно сказать - широкая общественная дискуссия вокруг закона о торговле была полезна. Законопроект не идеален, но он может стать компромиссом между двумя составляющими торговой цепочки - ритейлерами и переработчиками, с некоторым перевесом в пользу интересов последних. Дальнейшее смещение этого баланса в сторону поставщиков может нанести ущерб уже интересам потребителей. В то же время для большинства экспертов очевидно: отдельное регулирование взаимоотношений между производителями сырья и переработчиками необходимо, в частности, с точки зрения обеспечения справедливых закупочных цен, видимо, в рамках уже отдельного закона.

     Еще одним примером профессионального  лоббирования в Госдуме является принятие закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного объекта» (июль 2010 года). Страховой отрасли удалось преодолеть последний рубеж в кампании, длившейся пять лет. Благодаря новому закону страховые сборы вырастут, по оценке экспертов, на $3 млрд.

     Закон «Об обязательном страховании гражданской ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного объекта» — это ОСАГО для промышленных компаний. Он предполагает, что все организации, эксплуатирующие в совокупности 45 000 опасных объектов, должны будут застраховать свою ответственность за возможное нанесение вреда жизни и имуществу. К опасным объектам законопроект относит промышленные, гидротехнические сооружения, автозаправочные и газонаполнительные станции.

     Законопроект  был внесен в Госдуму 2 ноября 2005 года. Его авторы — три депутата Госдумы: президент Всероссийского союза страховщиков Александр Коваль (ныне возглавляет страховой надзор), бывший заместитель министра по чрезвычайным ситуациям Валерий Востротин и подполковник ВДВ Андрей Шевелев.Перед официальным внесением законопроекта в Госдуму депутаты заручились положительным отзывом правительства. Как правило, такая поддержка дорогого стоит и практически гарантирует в дальнейшем плавное прохождение законопроекта через думские коридоры. Чтобы получить одобрение правительства, профессиональные лоббисты выстраивают отношения с профильными министерствами и ведомствами, которые готовят свои заключения на законопроект, работа ведется также с ответственными сотрудниками профильных департаментов аппарата правительства. Несмотря на то, что первое чтение осталось за страховщиками, промышленное лобби приложило все усилия, чтобы убедить правительство и администрацию президента не принимать столь затратный для бизнес-сообщества закон. В итоге законопроект застрял в Госдуме. В феврале 2006 года антикоррупционная комиссия нижней палаты, которую тогда возглавлял Гришанков, представила свое разгромное заключение на законопроект. А 15 февраля 2006 года на законопроект было получено достаточно прохладное заключение президента Владимира Путина. В нем, в частности, было сказано, что проект закона может быть представлен к рассмотрению во втором чтении только после устранения ряда недостатков. Несмотря на замечания президента и борцов с коррупцией страховщики получили поддержку председателя профильного комитета Владислава Резника. В итоге 29 июня 2006 года Комитет Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам рекомендовал к принятию во втором чтении законопроект. Однако назначенное на 7 июля 2006 года второе чтение так и не состоялось. Инициатива натолкнулась на сопротивление влиятельной главы Государственно-правового управления президента Ларисы Брычевой. Ей не понравилось, что в тексте законопроекта, вынесенного на второе чтение, учтены не все замечания президента.

     На  урегулирование разногласий у страхового лобби ушло полтора года. На свою сторону они привлекли главу МЧС Сергея Шойгу, который написал президенту о том, что без принятия закона не получить и системы независимой оценки рисков. Президент поручил «Разрешить ситуацию и отчитаться». Заручившись поддержкой влиятельного министра, профильный комитет выступил с очередной инициативой принять закон 7 июля 2007 года. Однако его рассмотрение было перенесено на сентябрь из-за ряда моментов, которые следует доработать. Только за период с 2006−го по 2007 год — законопроект переносился 17 раз из-за его «недоработанности».

     Все сдвинулось с места только в 2009 году. В апреле Коваля назначили главой Росстрахнадзора. А 17 августа произошла авария на Саяно-Шушенской ГЭС. Погибло 75 человек, оборудованию и помещениям станции нанесен колоссальный ущерб. Авария обсуждалась на специальном заседании думского экспертного совета по страхованию. Промышленники в ответ обвинили страховщиков в стремлении заработать на чужой беде. По словам представителя «РусГидро» Сергея Теребулина, если бы закон об опасных объектах и был принят до аварии, все равно он не покрыл бы убытки в полном объеме. Ущерб от катастрофы, по его словам, оценили в 270 млрд рублей, тогда как по законопроекту размер максимальной выплаты ограничен суммой 6 млрд рублей.

     На  этот раз сопротивление промышленников оказалось тщетным. В сентябре премьер  поручил Минэкономразвития, МЧС  и Минфину ускорить разработку законопроекта, сославшись на аварию на Саяно-Шушенской  ГЭС. В мае 2010-го после катастрофы на шахте «Распадская» вернулся к этой теме еще раз, потребовав закончить затянувшиеся согласования.

     В итоге в последний день работы Государственной Думы злополучный  закон был принят сразу в двух чтения, а в среду, 21 июня, прошел последнее возможное препятствие — Совет Федерации.

     Рассмотрев  несколько примеров лоббистских  кампаний, можно сделать вывод, что  Государственная Дума давно уже состоит в основе своей не столько из политиков, представляющих интересы избирателей, округов, территориальных общностей – то есть своего рода лоббистов территорий, сколько из лоббистов конкретных компаний, производств и подотраслей.

     Главная опасность нецивилизованного лоббирования даже не в рисках коррупции, а в  рисках пробивания неэффективных или  вредных проектов. В значительных масштабах непрозрачное лоббирование приводит к образованию застойных, ресурсопоглощающих производственных, социальных и политических анклавов,  деформирующих всю хозяйственную структуру страны, что впоследствии десятилетиями невозможно исправить. 
 
 
 
 

Заключение 

              Пока лоббистская деятельность не будет поставлена посредством закона под государственный и общественный контроль, останется угроза срастания ее с коррупцией, роста криминалитета. Политическому руководству страны следует исходить из того, что альтернативы лоббизму в России нет. Чтобы он не остался теневым, неорганизованным, а стал легальным и демократическим политическим институтом, его механизм, конкретные формы и методы деятельности должны быть подробно регламентированы законом, а также регулироваться моральными нормами. Легализация лоббизма как явления позволит сделать деятельность лоббистов открытой, поможет установить авторов решений, вносимых конкретных поправок, установить степень зависимости законодателей, исполнительной власти, аппарата от групп интересов, корпораций, других субъектов лоббирования, оградить федеральные органы государственной власти от грубого и незаконного давления.  
               Процесс институционализации лоббизма в современной России еще не завершен. С одной стороны, лоббизм имеет скрытый характер и его функционирование неподконтрольно для общественных структур. С другой -лоббизм превращается в активную общественную силу, обладающую материальными ресурсами, политическим весом и идейно-информационными возможностями. Установлено, что важнейшие особенности институционализации лоббизма в России на современном этапе заключаются, во-первых, в ее неустойчивости и «незавершенности», во-вторых, в меньшей, по сравнению с советским прошлым, зависимости групп интересов от государства, в-третьих, в сосуществовании одновременно компонентов двух основных моделей лоббизма - плюралистической и корпоративистской.