Конституционное право и федерализм в России

     Вопрос  о разграничении предметов ведения  и полномочий между органами государственной  власти РФ и ее субъектов решен  в ст. 71, 72, и 73 Конституции. Кроме  того, ст. 76 Конституции РФ установлено, что по предметам ведения РФ принимаются  федеральные конституционные законы. В свою очередь ст. 136 основного  закона России предусматривает, что  поправки к главам 3-8 Конституции  РФ принимаются в порядке, предусмотренном  для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после  их одобрения органами законодательной  власти не менее чем 2/3 субъектов  РФ. Отсюда следует, что никакие новые  договоры не могут изменить или отменить конституционные установления по разграничению  предметов ведения и полномочий РФ (федеральных органов) и ее субъектов (органов субъектов федерации).

     Не  следует ли из изложенного, что ч. 3 ст. 11 содержит внутреннее противоречие? Положение о возможности разграничения  предметов ведения и полномочий между органами государственной  власти РФ и органами государственной  власти субъектов РФ Конституцией, Федеративным и иным договорами не уравнивает субъектов этих договоров. Их конституционный статус не меняется. Согласно ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ речь идет о взаимной передаче федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации  своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным  законам.

     Иначе говоря, Конституция РФ предусматривает  возможность заключения таких договоров  между правительством РФ и правительствами  субъектов федерации, соответствующими министерствами и ведомствами по отраслям управления. Не может быть договора между РФ в целом и  субъектом федерации как равноправными  государствами. Конституция РФ закрепила  равноправие субъектов федерации  между собой, а не их равноправие  с федеративным государством, в котором  они состоят. В Конституции сохраняется  иерархия федеративного государства  и его субъектов. Нет лишь иерархической  соподчиненности между последними, они равноправны между собой  во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. [9, c.11]

     В связи с этим обратим внимание на ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой федеральная Конституция  имеет высшую юридическую силу и  прямое действие на всей территории России. По предметам ведения РФ имеют  прямое действие федеральные конституционные  законы и федеральные законы (ст.76 Конституции РФ).

     Следовательно, Конституция РФ, Федеративный и иные договоры имеют разное правовое значение в регулировании государственного устройства страны.

     Доминирующее  положение занимает Конституция  РФ, которая устанавливает конституционную, а не договорно-конституционную  или договорную природу Российской Федерации. Основу верховенства на всей территории РФ  федеральной Конституции  составляет не договор о союзе, в  который объединяются субъекты РФ, а единство суверенной власти, которое  существовало до и сохраняется после  подписания Федеративного договора и не ставится под сомнение иными  договорами, заключенными федеральными органами государственной власти и  органами государственной власти субъектов  федерации.

     При этом, однако, федеральная Конституция  установила, что предусматриваемая  ею политическая децентрализация не может быть построена на принципах  отвлеченного математического равенства  субъектов, а должна сообразовываться с конкретной обстановкой децентрализуемого  региона, его экономическим потенциалом, развитием промышленности и сельского  хозяйства, численностью населения, наличием центров культуры и пр. Федеральная  Конституция предусматривает такую  возможность в форме заключения договоров между федеральными органами и органами власти субъектов федерации. До последнего времени идея асимметричной  федерации не находила поддержки  со стороны федеральных органов  государственной власти. Однако после  подписания договора «О разграничении  предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между  органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан» отношение к  ней изменилось. Асимметрия стала  рассматриваться как фактор консолидации российской государственности.

     В связи с этим правомерен вопрос, может ли федерация быть стабильной и прочной, если асимметрия состоит  в предоставлении тому или иному  субъекту федерации особого статуса, не соответствующего федеральной Конституции. При такой асимметрии, игнорирующей общефедеральный Основной Закон, между  данным субъектом и федерацией в  целом устанавливаются иные, менее  тесные отношения.

     Нарушение меры приводит к новому качеству. Некоторые  положения названного договора напоминают не договор федеральных властей  с властями субъектов федерации  о перераспределении полномочий, а договор между самостоятельными государствами.

     Постановка  этих вопросов – не результат казуистики или юридического крючкотворства, а  попытка обратить внимание на недопустимость волюнтаристского отношения к заключению договоров с субъектами федерации, отступления от ряда положений федеральной  Конституции. Речь не о том, что федеральные  органы не могут заключать договоры с отдельными субъектами федерации, но такие договоры должны носить государственно-правовой, а не международно-правовой характер и заключаться в рамках федеральной  Конституции и не противоречить  ей. Конституция не может и не должна пасть жертвой этих договоров, напротив, такие договоры правомерны лишь постольку, поскольку они соответствуют  федеральному Основному Закону. Федеральная  Конституция продолжает оставаться критерием легитимности Федеративного  и иных государственно-правовых договоров, заключаемых между органами государственной  власти и органами государственной  власти субъектов РФ, а также договоров  между ее субъектами. Поэтому свобода  усмотрения органов государственной  власти и их должностных лиц, заключающих  между собой договоры, ограничивается требованиями именно федеральной Конституции.

     Самой серьезной коллизией новой Конституции  является противоречие между принципом  равноправия субъектов РФ и разностатусность республик, с одной стороны, краев  и областей – с другой, автономных округов – с третьей. Само сохранение различных наименований субъектов  Федерации обуславливает их различия. По Конституции России республики в  отличие от других субъектов Федерации:

     а) являются государствами;

     б) имеют конституции, а не уставы;

     в) вправе устанавливать свои государственные  языки.

     Кроме того, на практике республики могут  иметь свое республиканское гражданство (что противоречит Конституции РФ).

     В ст. 66 Конституции РФ также закреплено неравноправие краев и областей и входящих  в их состав автономных округов. Получается явное противоречие с принципом равноправия всех субъектов, так как равноправные субъекты не могут входить в состав друг друга – это предполагает некоторую соподчиненность.

     Данная  проблема обостряется в связи  с тем, что п. 1 ст. 67 Конституции  РФ указывает: «территория РФ включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное  пространство над ним». Если мы рассматриваем  автономные округа как некие территориальные  образования, входящих в состав других территориальных образований –  краев и областей, то неясно, как  нам считать территорию автономных округов – как территорию самостоятельных  субъектов Федерации или как  территорию, входящую в состав территории края или области. [17, c.36]

     В то же время в продолжающих подписываться  договорах зачастую вопреки Конституции  РФ содержится перераспределение не только совместных предметов ведения  и полномочий, но и ряда предметов  ведения и полномочий РФ в пользу субъектов РФ (Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия), Свердловская область.).

     Более того, в Конституции говорится  о разграничении предметов ведения  и полномочий между государственными органами власти, а договоры подписывают  только представители исполнительной власти, хотя речь в них идет и  о разграничении полномочий в  законодательной сфере. Фактически параллельно с конституционным  правом (а порой и в противоречие ему) активно формируется договорное право.

     И, наконец, следует упомянуть п. 5 ст. 66 Конституции РФ, где указывается, что «статус субъекта РФ может  быть изменен по взаимному согласию РФ и субъекта РФ в соответствии с федеральным конституционным  законом».

     Следовательно, предполагается, что статус у субъектов  федерации может различаться, и  они его могут изменять.

     Статус  субъекта федерации – это установленные  Конституцией РФ и конституциями  и уставами субъектов РФ права, обязанности  и ответственность субъекта РФ.

     Если  же Конституция говорит о равноправии  субъектов, то как может разниться  их статус? Таков первый круг проблем, вытекающих из несовершенства ряда статей Конституции РФ. В глобальном масштабе предстоит решить проблему: возможно ли построение в России симметричной федерации? Полагаю, в обозримой  перспективе это сделать не удастся. И, прежде всего потому, что наша федерация продолжает базироваться на двух принципах: национально-государственном  и территориальном. За последние  годы мы значительно уменьшили неравноправие  субъектов Федерации как следствие  сталинской национальной политики. Но полностью уравнять в правах республики как национально-территориальные  образования и края и области  как территориальные образования  не удастся и не нужно. Речь должна идти только о специфических правах, связанных с особенностями национального  состава и национальных отношений  в республиках (право на второй государственный  язык, на национальную культуру), но отнюдь не с социально-экономическими и  политическими правами и тем  более льготами и привилегиями. Поэтому, полагаю, можно сохранить исторические названия субъектов Федерации (республики, края, области, автономные республики, автономные округа, города федерального значения), их основных законов, сохранив в Российской Конституции положение  об их равноправии с точки зрения прав, обязанностей и ответственности, т.е. конституционно-правового статуса.

     Что касается проблемы автономных округов, то она должна решаться в рамках Конституции РФ: автономные округа вправе договариваться о предметах  ведения между областью, в которую  они территориально входят и самим  автономным округам. При этом необходимо определить, какие полномочия передать области, а какие должны непосредственно  оставаться у округа. Эту же позицию  занял и Конституционный Суд  РФ. Очевидно, что формирование окружных высших органов государственной  власти должно остаться за округом. Речь может идти о перераспределении  полномочий в сфере распределения  финансов, установления налогов и  сборов, регулирования вопросов добычи полезных ископаемых, так как почти  все автономные округа находятся  на территории, богатой природными ресурсами. Я считаю, что необходим  закон о статусе автономных округов, тем более, что Конституция допускает  принятие таких документов.

     Таким образом, Российская Федерация в  обозримой перспективе de facto неизбежно будет сохраняться как асимметричное государство. Но эта асимметрия будет проявляться не на уровне важнейших конституционных полномочий, прав и обязанностей, а на уровне специфических особенностей, связанных с экономическими, культурными, историческими, национальными и географическими особенностями того или иного субъекта Федерации. 

     2.2. Проблема разграничения  предметов ведения между Россией и субъектами

     Основополагающие  требования, предъявляемые к основаниям и процедурам заключения договоров  между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ о  разграничении предметов ведения  и полномочий и соглашений между  этими органами о передаче друг другу  осуществления части своих полномочий.

     Такие принципы закреплены Федеральным законом  «О принципах и порядке разграничения  предметов ведения и полномочий между органами государственной  власти РФ и органами государственной  власти субъектов РФ». Федеральный закон от 4 июля 2003г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями). К ним отнесены:

     1) принцип конституционности, в  соответствии с которым договоры  и соглашения не могут передавать, исключать или иным образом  перераспределять предметы совместного  ведения РФ и субъектов РФ, установленные соответственно ст. 71 и 72 Конституции РФ;