Конституционное право и федерализм в России

     Подходя прагматически, необходимо постепенное  ненасильственное укрупнение субъектов  Российской Федерации, поскольку существующее количество является существенным препятствием для эффективного управления из федерального центра. Насильственное укрупнение субъектов  Российской Федерации может привести к ненужным конфликтам, трениям и  противостоянию. Региональная экономическая  интеграция субъектов Российской Федерации  вследствие экономической необходимости  и перспектив экономической выгоды может повлечь за собой политическую интеграцию с соответствующим правовым оформлением со стороны федерального центра.

     Изменение договорной практики правового регулирования  федеративных отношений между федеративным центром и субъектами потребует  принятия целого ряда законов. Количество договоров следует существенно  уменьшить, но вряд ли следует полностью  отказаться от договорной практики регулирования  федеративных отношений: необходимо принять  федеральный закон, устанавливающий  порядок заключения и реализации договоров между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации  по вопросам их совместного ведения, предусмотренных ст. 72 Конституции  Российской Федерации.

     Необходимо  более обдуманно, чем это было сделано в статьях 71, 72 и 73 Конституции Российской Федерации 1993г., подойти к проблеме разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами федерации. Должен быть выработан критерий, по которому можно было в каждом конкретном случае однозначно относить полномочия в ведение либо Федерации, либо субъекта.

     Необходима  поддержка со стороны федерального Центра местного самоуправления в субъектах  РФ, что будет также способствовать развитию и укреплению традиционных основ российского федерализма  в рамках существующих правовых отношений  без кардинального изменения  законодательства Российской Федерации. 

     1.2. История развития  федерализма в  России

     Для выяснения современных проблем  российского федерализма необходимо проанализировать процесс развития и  укрепления  федерализма  как  принципа в России.

     В становлении российского государства  с древних времен  прослеживаются  две противоположные тенденции. Одна заключается в стремлении отдельных  княжеств и  земель  к  саморазвитию,  сохранению  самобытности  и  самостоятельности. Другая — к  созданию  и  укреплению  сильного  централизованного  унитарного государства. В так  называемый  удельный  период  небольшие  самостоятельные славянские   княжества   были   объединены   по   нынешним    понятиям    на конфедеративных началах под верховным сюзеренитетом великого  князя.  Однако каждый удельный князь сохранял за собой всю  полноту  власти  и  практически мало зависел от киевского престола.  Непрочность  этого  союза  обнаружилась при первом серьезном столкновении с вторгшимися на Русь  татаро-монгольскими завоевателями. [16, c. 43]

     Обширность  территории  и  разнохарактерность  славянских  племен  создавали немало трудностей для того, чтобы  сплотить  их  в  единое  централизованное государство. Монгольское нашествие и  последующая  борьба  за  независимость окончательно  определили  исторический  путь  России  как  централизованного унитарного государства во главе с Москвой. Чтобы оградить себя от набегов  с востока и сдерживать экспансию с запада, обеспечить себе выход  к  морю,  а, следовательно, и  возможность  активизации  внешней  торговли,  России  было необходимо   постоянно   поддерживать   высокий   уровень    мобилизационной готовности. Этого можно было в те  времена  добиться  только  очень  жесткой централизацией и концентрацией власти.

       Задолго до Макиавелли  московский князь Иван Калита на практике показал, что  для  достижения  государственных целей  не  существует  моральных  и  религиозных  преград.  Лесть  и  обман, вероломство и жестокость, истребление соплеменников и единоверцев с  помощью иноземных  военных  отрядов,  —  все  было  использовано  для  того,   чтобы уничтожить    соперников,    задавить    всякие     попытки     региональной самостоятельности. Последним кровавым аккордом  в  этой  борьбе  была  акция Ивана  IV  против  Великого  Новгорода.  С падением  Новгорода   и   Пскова ликвидируется последняя возможность  децентрализации,  а,  следовательно,  и более пропорционального  развития  всех  российских  регионов,  отличающихся своей спецификой и разнообразием условий.

       Расширение Российской империи шла в рамках  унитарного  централизованного государства. Северные и восточные территории, присоединенные  к  России,  по большей части  были  населены  народами,  у  которых  государственность  как таковая еще  не  сложилась.  Что  касается  западных  территорий,  Польши  и Финляндии, то хотя их государственное устройство в результате  присоединения к России не менялось, но их юридический статус  не  позволяет  рассматривать их в качестве субъектов Федерации или конфедерации.  В  таком  же  положении находились народы Прибалтики и Кавказа.

       В плане политического  устройства  России  идеи  федерализма   возникают  в начале XIX в. В связи с надеждами передовых представителей  российского общества на серьезность  либеральных  намерений  Александра  I.  Член  союза русских рыцарей  граф  М.А.Дмитриев-Мамонов  предлагал  проект  разделения Российской империи на тринадцать крупных единиц.

     Представители Северного тайного общества декабристов  также  видели  будущее России как правового государства, построенного по федеративному принципу.  В обоих  проектах  Конституции  Никиты  Муравьева  содержался  подробный  план федеративного устройства России.

     Поскольку федерализм декабристов, как и конституционализм, не  имел  каких-либо  определенных  национальных  корней,  то   он,   надо   полагать,   был заимствован  ими  из  политической  практики  США,  пример  которых  увлекал передовых людей тогдашней  России.  Даже  деление России  на  13  держав напоминает о том, что американский союз состоял при своем образовании из  13 штатов.  Над  планом  конституции  работал  и  декабрист  Г.С.Батеньков, считавший, что ввиду обширности  территории,  разнообразия  климата  и  нужд населения вся Россия не может быть управляема единообразно, и потому  считал необходимым введение областного  управления  при  наличии  представительного органа и губернатора.

       Крайним противником федерализма  в России был П. И. Пестель,  который видел в федерализме «новое  семя  к  разрушению»  российской  государственности  и ослаблению экономической и военной мощи России.

       Федеративные идеи содержались  в программе возникшего в конце  40-х гг. XIX столетия на Украине «Кирилло-Мефодиевского братства»,  преследовавшего цель освобождения славянских народов, объединения  их  в  единый  союз,  развития славянской   культуры   и   славянских   языков.   Какого-либо    серьезного политического влияния это общество не имело.

     Иное  дело - революционное российское движение. На пражском съезде  славян  в 1848 г.  М.Бакунин  выдвинул  идею  федерации  славянских  народов.   Все славянские  народы  он  предлагал  объединить  в  общий  союз  во  главе   с центральным   славянским   советом,   которому   принадлежала   бы    высшая политическая и судебная власть. «По мере развития  своих  анархистских  идей М. Бакунин все больше склонялся к конфедеративному союзу общин,  призванному заменить  современные   государства.   Федеративный   принцип   М.   Бакунин рассматривал как панацею  от  могущества  грозной  централизации,  способной задавить свободу».

     Высоко  ценил идею федерализма А. Герцен.  Убежденный  противник  российского самодержавия, он признавал право  на  отделение  и  самобытность  не  только народов, но и отдельных регионов, например, Сибири. [19, c.28]

     Взгляды Бакунина и  Герцена  оказали  сильное  влияние  на  всю  радикальную оппозицию самодержавию, в частности, на программу газеты «Народное Дело»,  в которой  содержалось  требование  «полной  воли  для  всех   народов,   ныне угнетенных империей», на политическую  линию газеты  П.  Лаврова «Вперед», группы «Общины», организаций «Черный передел», «Народная Воля» и др.

     Эти идеи в  том  виде,  как  предлагали  их  авторы,  так  и  остались политическими утопиями, но уже через  несколько  десятилетий  Россия  стала, хотя и формально, федеративным государством.

     Впервые о федеративном характере нового  государства  было  сказано  в проекте   Декларации   прав   трудящегося   и    эксплуатируемого    народа, подготовленного  большевистским  руководством  к   открытию   Учредительного собрания и принятого на заседании ВЦИК 3 (16) января  1918 г.  В  пункте  2 проекта говорилось, что  «Советская  Российская  республика  учреждается  на основе  свободного   союза   свободных   наций   как   федерация   Советских национальных республик».  Однако  на  следующий день  в кратком изложении текста  резолюции,  опубликованном  «Известиями»,  в   названии   Российской республики слово «федерализм» отсутствовало.  Это наводит на  мысль,  что федерализм в данном случае рассматривался не  как  принцип  государственного устройства,  позволяющий  сохранить  атрибуты  государственности   субъектов федерации  с  закреплением  за  ними  определенных   сфер   деятельности   и полномочий,  а  лишь  как   средство   разрешения   национального   вопроса, декларированного большевиками в своих прежних программных документах.

     Отношение большевиков к федерализму диктовалось  их политическими  догмами  и непростой  ситуацией  в   Советской   республике.   Известно   отрицательное отношение К.Маркса к федерации в Германии ввиду  того,  что  это  дробит  и ослабляет единство рабочего класса,  и  потому  «рабочие  не  только  должны отстаивать единую и нераздельную германскую республику, но  и  добиваться  в этой   республике   самой   решительной   централизации   силы    в    руках государственной  власти».  Еще категоричнее   против   системы   «мелких государств»  под эгидой  федеральных конституций Германии   и   Швейцарии высказывался Ф. Энгельс. Он писал, что «пролетариат  может  употребить  лишь форму единой и неделимой республики».

     Последовательно придерживался этой точки зрения и В.И.Ленин,  особенно  до октября 1917 г.  В 1903г.   он   резко   выступил   против   армянских    социал-демократов, отстаивающих  идею  создания  Российской  федеративной республики.  Ленин  видел  в  федерализации   и   децентрализации   реальное замедление темпов капиталистического развития,  которое  может  отрицательно сказаться  на  перспективе  рабочего  движения  и  созревания  условий   для социалистической революции.  Поскольку,  с  его  точки  зрения,  «капитализм требует  для  своего  развития  возможно  более  крупных  и  возможно  более централизованных государств», то это делало его принципиальным  противником федерации, которая «ослабляет экономическую связь» и представляет  «негодный тип для одного государства». Однако как  опытный  политик  В.И.Ленин  не абсолютизировал подобный подход и  при  определенной  политической  ситуации мог занять иную позицию, В декабре 1914 г. он писал:  «Мы,  безусловно,  при прочих  равных  условиях,  за  централизацию  и  против  мещанского   идеала федеративных отношений...». [45]

     Столь же решительное неприятие федерализма  демонстрировал И.  В.  Сталин.  В статье «Против федерализма» (март 1917  г.)  он  писал:  «Не  ясно  ли,  что федерализм в России не решает и не может решить национального  вопроса,  что он только запутывает и усложняет его донкихотскими потугами повернуть  назад колесо истории». И, хотя считается, что он изменил потом свою точку зрения, на практике Сталин всегда оставался последовательным нейтралом  в  отношении     федерализма и унитаризма.

     Следует также иметь в виду, что коммунисты XIX в., в том числе и К.  Маркс, а позже и  российские  марксисты,  отрицая  федерализм  как  конституционную форму государственного  устройства,  видели  в  федерализме  способ  участия местных органов власти в формировании центрального органа  власти,  как  это было  в  условиях  Парижской   Коммуны,   явившейся   прообразом   Советской республики.  В  нем  они  видели  возможность,  с  одной  стороны,  привлечь симпатии зависимых от империи народов, а  с  другой  стороны,  удержать  эти народы в составе  вновь  создаваемого  государства.  Тем  более  что  мощным скрепляющим фактором в этом  деле  выступала  партия,  дисциплинированная  и всепроникающая сила.

     Поэтому при создании  первой  Российской  Конституции  федерализм  как политическое и юридическое  понятие  не  нес  никакой  государствообразующей нагрузки. Федерализм фигурировал в названии государства, в начальных  главах в качестве принципа,  но  отсутствовал  в  основной  части  документа.  Если принять  во  внимание  общее  мнение  о   временном   характере   Советского государства как звене в шеплб лри мирной федерации социалистических республик,  а  затем к отмиранию государства, то логика создателей первой Российской  Конституции становится вполне обоснованной и понятной. Вместе с тем необходимо  иметь  в виду, что Россия находилась в состоянии глубокого кризиса и,  следовательно, нуждалась  в  восстановлении  действенной  центральной   власти.   Определяя предметы ведения центральных и региональных органов государственной  власти, создатели  Конституции  РСФСР  не  только  до  предела  урезали  прерогативы местных  органов,  поставив  на  первое  место  «проведение  в  жизнь   всех постановлений соответствующих высших органов Советской власти» (п.  «а»  ст.61) но и записали, что «сверх перечисленных вопросов ведению  Всероссийского съезда  Советов  и  Всероссийского  Центрального  Исполнительного   Комитета Советов  принадлежат  все  вопросы,  которые  они  признают  подлежащими  их Разрешению» (ст. 50). Таким образом,  несмотря  на  употребление  термина «федерализм» РСФСР на самом деле являлась унитарным государством.