Конституционное право и федерализм в России

     Будущее советского федерализма уже  отчетливо  просматривалось  в  заявлении И.В. Сталина,  опубликованном  в  «Правде»  3  и 4  апреля  1918г.  Сталин утверждал, что советская федерация  не  имеет  ничего  Общего  с  буржуазной федерацией, например, американской  или  швейцарской,  которые  представляют собой  союзы  территорий,  разделенных  лишь  географическими  условиями   и исторической   случайностью   и   являющихся переходной ступенью «от независимости к  империалистическому   унитаризму».   Советская   федерация представляет собой переход, который будет достигнут «с течением времени»  от «принудительного  царистского  унитаризма»  к «добровольному  и   братскому объединению Трудовых  масс  всех  наций  и  племен  России»,  конечная  цель которого в переходе к «будущему социалистическому унитаризму».

     При образовании СССР не было какой-либо стройной  концепции  федерализма, но формирование его протекало  в  острой  политической  борьбе:  10  августа 1922г. Политбюро ЦК РКП (б) предложило  Оргбюро ЦК  образовать  комиссию  и поручить ей «к следующему Пленуму ЦК подготовить вопрос  о  взаимоотношениях РСФСР и независимых республик». В состав комиссии вошли: И.В.Сталин,  В.В.Куйбышев, X.Г.Раковский,  Г.К.Орджоникидзе,  Г.Я.Сокольников  и представители ДВР,  Украины,  Белоруссии,   Азербайджана,  Армении,  Грузии, Бухары, Хивы.

     На  рассмотрение комиссии в конце августа  был  представлен  подготовленный И.В.Сталиным «Проект резолюции  о  взаимоотношениях  РСФСР  с  независимыми Республиками». Этот проект  вызвал  серьезную  дискуссию.  Суть  предложений Сталина сводилась к тому, что Украина, Белоруссия  и  республики  Закавказья должны войти в состав РСФСР, а вопрос о Бухаре, Хиве и  ДВР  оставался  пока открытым, с ними должны  были  заключаться  договора  по  таможенному  делу, внешней торговле, иностранным и военным делам и пр. Фактически это был  курс на автономизацию, который встретил серьезные возражения, в том числе и  В.И.Ленина. [25, c.8]

     Как  следует  из  письма  Сталина  к  Ленину  от  22  сентября  1922 г., центральные  Органы  РСФСР  активно   вмешивались   в   дела   «независимых» республик, и Сталин прямо ставит вопрос о том, что нужно  это  вмешательство сделать более эффективным, иначе республики могут  постепенно  выйти  из-под контроля более сильного соседа, потребуют «независимости» во всех смыслах и будут рассматривать вмешательство в их дела ЦК РКП как обман и лицемерие  со стороны Москвы. «Мы переживаем такую полосу  развития,  —  писал  Сталин,  — когда форма, закон, конституция не могут быть  игнорированы,  когда  молодое поколение  коммунистов  на  окраинах  игру  в   независимость   отказывается понимать как игру, упорно признавая слова о независимости за  чистую  монету и  также  упорно  требуя  от  нас  проведения  в  жизнь  буквы   конституции независимых республик... Если  мы  теперь  же  не  постараемся  приспособить форму   взаимоотношений   между   центром   и   окраинами   к    фактическим взаимоотношениям, в силу  которых  окраины  во  всем  основном,  безусловно, должны подчиняться центру, т.е. если мы  теперь  же  не  заменим  формальную (фиктивную)  независимость формальной  же  (и вместе   с   тем   реальной) автономией, то через год  будет  несравненно  труднее  отстоять  фактическое единство советских республик».

     Из  приведенного  документа  следует,  что   создание   СССР   было   только оформлением de jure сложившихся отношений и не зависело фактически от каких-либо государственных органов, а только лишь от решения Политбюро и группы высших руководителей партии. В.И.Ленин  внес  существенную  коррективу  в этот проект, отбросив идею автономизации,  что,  безусловно,  могло  бы  при известных  условиях  послужить  основой   превращения   Союза   в   подлинно федеративное государство.

     СССР  формировался  вполне  закономерно.  Государства  и  народы,  населявшие бывшую Российскую империю, волею обстоятельств были  вовлечены  в  процессы, которые потребовали объединения усилий,  что,  является  общей  предпосылкой практически для всех федераций. Во время Гражданской войны и  интервенции  и в  последующий  период  между  Россией  и  будущими  союзными   республиками возникали различные временные союзы. В  начале  20-х  гг.  между  ними  были заключены договоры  в  соответствии  с  нормами  международного  права.  Эти договоры отражали взаимные  интересы  договаривающихся  сторон  и  подводили базу под создание будущего союза. Важно иметь в виду, что объективно  ядром, вокруг которого шло объединение, являлась  Россия.  Она  же  выступала  и  в качестве   лидирующей   державы   на    международной    арене.    Некоторую дипломатическую активность демонстрировала разве что Украина.

     В Декларации об образовании СССР отмечалось, что вхождение в  него  доступно «всем  социалистическим  советским  республикам,  как  существующим,  так  и имеющим возникнуть в будущем, новое  союзное  государство  явится  достойным увенчанием заложенных еще в октябре 1917 года основ мирного  сожительства  и братского сотрудничества народов, ... оно  послужит  верным  оплотом  против мирового  капитализма  и  новым  решительным  шагом  по   пути   объединения трудящихся всех стран в мировую социалистическую Советскую  Республику».

     Декларация  указывала  на  главные  причины,  «которые  повелительно  требуют объединения советских республик  в  одно  союзное  государство».  Во-первых, восстановление   народного    хозяйства,    невозможное    при    раздельном существовании   республик;   во-вторых,    «неустойчивость    международного положения и опасность новых  нападений»,  что делает  «неизбежным  создание единого  фронта   советских   республик   перед   лицом   капиталистического окружения; в-третьих, «само строение Советской власти, интернациональной  по своей классовой природе, толкает трудящиеся  массы  советских  республик  на путь объединения в одну социалистическую семью».  Только  при этом  условии можно  «обеспечить  и  внешнюю  безопасность,  и  внутренние   хозяйственные преуспеяния, и свободу национального развития народов».

     На  протяжении  всей  первой  половины  1923г.  шла   подготовка   проекта Конституции  СССР.  Согласно   проекту,   подготовленному   комиссией,   все республики в составе нового  Союза,  включая  РСФСР,  оказывались  в  равном положении по отношению к центральным органам  власти.  Среди  представителей Украины и Белоруссии  возникли  опасения,  что  влияние  Союза  будет  более сильным, нежели РСФСР, которое все-таки удавалось обходить. Был  представлен ряд проектов, которые фактически  были  направлены  на  сильное  ограничение центральных  органов  власти.  Когда  работа  комиссии  заходила  в   тупик, арбитром выступали партийные органы.

     На  XII  съезде  ВКП(б)  (апрель  1923г.)  развернулась  жесткая   борьба. Раздавались обвинения в адрес ряда руководителей в великорусском  шовинизме. На съезде отчетливо проявилась позиция республик на  создание  союза  равных государственных   единиц,   призванного   обеспечить   свободное    развитие национальных республик: на съезде была выработана структура органов  власти, определено количественное представительство республик в палатах ВЦИК.

     На  XII съезде ВКП (б) и II съезде Советов СССР были заложены  основы  нового государства. Все последующие конституции Союза только развивали и  дополняли то, что было решено этими съездами.

     Почему  государственное  здание,  которое  возводилось  на  столь  мощном, фундаменте смогло простоять только 70 лет  и  рухнуло?  Выдающийся  психолог Л.С.Выготский  отмечал,  что  понять  процесс  можно,  «только  зная  конец процесса, результат, направление, куда и во что  развивалась  данная  форма. Имея конец пути, можно легче понять и весь путь в целом, и  смысл  отдельных этапов». [21, c. 31]

     Прежде всего, необходимо определить: чем был на самом деле СССР? Если он был федерацией, то почему в официальных документах,  и  прежде всего в Конституции, это не нашло отражения? В то же время РСФСР  в  составе СССР — по сути своей унитарное  государство  —   именовалось  федерацией?  В какой мере связано крушение политического режима  с  распадом  СССР?  Какова степень  зависимости  политических  процессов,  и   в   частности   процесса государственного строительства,  от  национальных  политических  традиций  и идеологической обусловленности  характера  создаваемого  государства?  Какую роль сыграли отдельные личности, в чьих руках была  сосредоточена  власть  и которые оказывали определяющее влияние  на  внутреннюю  и  внешнюю  политику государства?

       СССР  являл  собой  уникальное  соединение  трех  начал  государственного устройства: он  одновременно  был  государством  унитарным,  федеративным  и конфедеративным. Это  и  определило  развитие  тех  центробежных  процессов, которые стали трагедией для поколения наших отцов (да и для нас тоже).  Хотя были все основания употреблять термин «федерализм» применительно к СССР  (он был создан на основе договора  формально  самостоятельных  государств,  имел целый ряд федералистских атрибутов), но  этот  термин  в  отношении  СССР  в официальных документах никогда не употреблялся.

     Конституция  СССР  1936 г.  помимо  глав  IV  и VI,  посвященных   союзным республикам, содержала главу VII, определявшую  прерогативы высших  органов государственной власти автономных советских  социалистических  республик.  В Конституции СССР  1977г.  глава  11  посвящалась  автономным  областям  и автономным  округам.  И  это  не  случайно.  Изначально  СССР  мыслился  его создателями как «одно союзное государство», которое по  мере  развития  все больше  и  больше  развивается  в  направлении  централизации   и   усиления центральной  власти.  Это  было   устойчивой   традицией   России,   которой перманентно приходилось наверстывать отставание от развитых стран  Европы  и Америки, концентрируя силы в руках центральной власти. И при  создании  СССР  эта  парадигма  не  изменилась.  Данная  тенденция  сама  по  себе  еще   не представляет большой опасности, поскольку в разумных  пределах  тенденции  к усилению федерального центра имеют место  практически  во  всех  современных федерациях. Но дело в том,  что  в  Союзе  было  реально  большое  унитарное начало. Известное ленинское положение о том, что партия все  поправит,  было тем политическим алгоритмом, который и определял  унитарный  по  своей  сути характер созданного государства. Поэтому федерализм был только  внешней  его оболочкой и не  являлся  системообразующим  принципом.  СССР  имел  признаки конфедеративного союза.

     Во-первых, он был создан по  национальному  признаку из самостоятельных национальных  государств,  отличавшихся  своей  историей, культурой, религией, степенью развитости  политической  культуры,  опытом  и традициями государственного строительства. В национальном  сознании  народов этих стран  имелись  достаточно  устойчивые  элементы  недоверия  к  центру, который  прочно  ассоциировался  с  Российской  империей  и  царизмом.   При заключении   союза   они   не   ставили   вопроса   о    ликвидации    своей самостоятельности.

     Во-вторых, субъекты союза были наделены правом выхода  из его состава, пусть, как тогда  казалось,  и  формальным  (не  в  юридическом смысле  этого  слова).   В   федеративном   государстве   попытка   сецессии рассматривается как мятеж и влечет за  собой  строгие  юридические  санкции.

     В-третьих, все союзные республики обладали суверенитетом, а  Украинская  ССР и  Белорусская  ССР  были  субъектами  международного  права,   имея   своих представителей в ООН и других международных организациях, именно они и  были в  числе  тех,  кто  решил  потом  судьбу   СССР.   Эти   ключевые   позиции конфедерализма при определенных обстоятельствах  и  оказались  роковыми  для судьбы Союза.

     СССР  обладал признаками федерации. Во-первых, он  был  единым  государством, состоящим из нескольких государственных образований — союзных республик. Во-вторых, союзные республики имели собственную  территорию,  которая,  хотя  и чисто  теоретически,  не  могла  быть  изменена  без   их   согласия,   свою конституцию, органы государственной  власти.  В  нормальных  федерациях  эти органы имеют высокую степень самостоятельности. В СССР  высшая  национальная номенклатура  полностью  зависела  от  центральных  партийных  органов.   В-третьих, несмотря на огромную  власть  федерального  центра  и  широкую  его компетенцию, в ведении субъектов  Союза  находился  широкий  круг  вопросов, требующих учета национальных особенностей и конкретных  нужд  населения  для их   разрешения.   Однако   важнейшей   задачей   республиканских    органов государственной  власти  было  и  оставалось  проведение  в  жизнь   решений центральных органов партии и государства.

     Парадокс  государственного   устройства   СССР   заключался   в   том,   что превалирование  принципов  унитаризма  и   конфедерализма   над   принципами федерализма создавали качественно новую ситуацию,  не  известную  в  прошлой мировой практике государственного строительства и политического  устройства. [12, c. 28]

     Конфедерация  всегда имеет два вектора развития: в сторону федерализма или  в сторону  распада.  Все  зависит  от  того,   какая   тенденция   на   данном историческом  этапе  имеет  больше  шансов  для  реализации.   Унитаристская направленность политики центра только усиливала  потенциально  заложенные  в конфедеративном начале возможности разрушения государственного единства.

     К сожалению, СССР не смог во время идентифицировать ту угрозу, которая шла от такой неопределённости в своём территориальном устройстве. И  даже  может быть это была одной из  причин его (Союза) распада. Но не главной.