Конституционное право и федерализм в России

     Равноправие субъектов Российской Федерации  является только провозглашенным и  не подтверждается дальнейшим конституционным  регулированием и политико-правовой практикой федеративных отношений:

     1) в ст. 5 Конституция РФ называет  республики государствами, предоставляя  им право иметь свои конституции.  Остальные субъекты Российской  Федерации вправе иметь только  уставы. Конституция РФ (ст. 66) устанавливает,  что устав края, области, города  федерального значения, автономной  области, автономного округа принимается  законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта  Российской Федерации. В отношении  порядка принятия конституций  республик такого ограничения  не установлено - они могут  быть приняты и на республиканском  референдуме;

     2) в соответствии со ст. 68 Конституции  РФ республики вправе устанавливать  свои государственные языки. Такое  право не предоставлено автономной  области и округам, также образованным  по национальному признаку;

     3) республики в соответствии с  ч. 2 ст. 2 Закона Российской Федерации  от 31.05.2002г. «О гражданстве Российской Федерации» вправе иметь свое гражданство: граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республики в составе Российской Федерации, являются одновременно гражданами этой республики;

     4) ст. 66 Конституции РФ предусматривает,  что автономные округа могут  входить в состав края или  области, то есть находиться  в составе иного субъекта Российской  Федерации. При этом территория  и население автономного округа  включаются в состав территории  и населения края или области;

     5) практика заключения двухсторонних  соглашений о разграничении предметов  ведения и полномочий между  Российской Федерации и субъектами  Российской Федерации. Такие договоры  заключены не со всеми субъектами  Российской Федерации и, таким  образом, отношения с одной  группой субъектов регулируются  помимо Конституции РФ, многостороннего  Федеративного договора еще и  двухсторонними договорами, а другая  группа субъектов руководствуется  только Конституцией РФ и федеративным  договором. Кроме того, содержание  двухсторонних договоров с разными  субъектами Российской федерации  существенно различается между  собой.

     4. Равноправие и самоопределение  народов в Российской Федерации.  Право народов на самоопределение  является общепризнанным принципов  международного права, установленным  в Уставе ООН, Международных  пактах о гражданских и политических  правах и об экономических,  социальных и культурных правах. Однако Конституция РФ, закрепляя  принцип самоопределения народов  в Российской Федерации, имеет  в виду не самоопределение  их в виде государственности,  то есть отделения от Российской  Федерации с созданием собственного  государства. Данный принцип закрепляется  Конституцией РФ как принцип  федерализма и относится к  народам (населению) субъектов  Российской Федерации как территориально-политическим  общностям. Право самоопределения  народов как принцип российского  федерализма следует отграничивать  от права наций на самоопределение  как принцип международного права.  Во втором случае нация выступает  как территориально-политическая  общность, формирующая суверенное  государство. В этом смысле  можно говорить о «российской нации», «российском народе» как о совокупности всех проживающих на территории Российской Федерации граждан (независимо от национальности).

     5. Разграничение предметов ведения  и полномочий между органами  государственной власти Российской  Федерации и органами государственной  власти субъектов Российской  Федерации. Существование двухуровневой  системы органов государственной  власти в Российской Федерации  предполагает определение перечней  вопросов, решаемых на каждом  уровне. В Российской Федерации  предметы ведения между Федерацией  и субъектами разграничиваются  путем установления предметов  исключительного ведения Российской  Федерации и предметов совместного  ведения Российской Федерации  и субъектов, а также заключения  договоров и соглашений.

     Поиск модели оптимального варианта структурного устройства России как Федерации  ученые предлагают осуществлять на двух направлениях. Первое - на основе учета  реальных возможностей России в сочетании  с ее историческим опытом и сложившихся  традиций государственности. Второе - максимальное использование мировой  практики, которая обеспечивает стабильность федераций в других странах. Такой  подход, по нашему мнению, будет означать утверждение России в будущем  как классически симметричной Федерации  с элементами асимметрии, объективно обусловленными как универсальными требованиями развития федеративной государственности, так и российской спецификой. К  примеру, элементы объективно обусловленной  асимметрии неизбежно задаются наличием субъекта Федерации - города Москвы, являющегося  одновременно столицей Российской Федерации. В дальнейшем может возникнуть необходимость  в создании Московского столичного федерального округа в результате объединения  города Москвы и Московской области, а также в образовании других федеральных территории. [12, c. 61]

     Сопоставление конституционной модели российского  федерализма с общими чертами  современных моделей федерализма  в мировой практике, дает основание  считать, что российская модель имеет  в значительной мере переходный характер. В ней наблюдается сочетание  централизации и децентрализации, дуалистических, кооперативных и  конкурентных отношений. О неустойчивости отечественной модели федерализма  свидетельствует также попытка  найти компромисс между асимметрией  и принципом равноправия субъектов  Российской Федерации, между национальным и территориальным принципами структурирования. Переходный характер российской модели федерализма имеет, тем не менее, тенденцию к ее развитию в сторону  повышения эффективности.

     Существуют  конкретные пути совершенствования  структуры Российской Федерации  и преодоления асимметрии как  источника конфликтности в федеративных отношениях. Снятие препятствий в  этом направлении в немалой мере обусловлено успехом в устранении тех противоречий, которые вызваны  как объективными причинами временного характера, так и искусственно созданными барьерами, ликвидация которых возможна и реальна.

     Проанализировав теории федерализма, рассмотрим возможность  применения положений отдельных  теорий федерализма в Российской Федерации и перспективы их реализации.

     Теория  прав штатов включает в себя право  выхода субъекта Федерации из состава  союза, ратификацию федеральных  законов на своей территории, суверенитет  субъектов Федерации. Однако Россия в начале 90-х уже прошла этот путь, преодолев негативные тенденции  в политике некоторых придерживавшихся положений этой теории субъектов  Российской Федерации (Татарстан, Чечня). Можно допустить использование теории прав штатов субъектами Российской Федерации в качестве научной аргументации в случае чрезмерного усиления централистских тенденций со стороны федерального Центра, но при условии, что из нее будут исключены обозначенные выше крайние положения.

     В классической федерации суверенитетом  обладает только федерация в целом. Единство государственной власти означает, что она принадлежит одному субъекту власти - народу. Ни в одной федерации  мира не предусмотрено право сецессии (возможность выхода субъекта федерации  из состава союза).

       Модель кооперативного федерализма, предусматривающая партнерские отношения между федеральным Центром и субъектами Федерации, частично уже используется в качестве федеративной модели Российской Федерации. Но, согласно этой теории, единство возможно только на основе наименьшего общего знаменателя, что на практике может затруднить широкие и решительные реформы или, вообще, воспрепятствовать их проведению. Россия испытывает определенные трудности в силу противоречивости своей федеративной модели, характеризующейся реально существующей асимметричностью, громоздкостью административной структуры - из-за многочисленности и разнородности составляющих Федерацию субъектов, переносом акцентов федеративного строительства лишь на одну из ветвей власти - исполнительную, повлекшим неумеренное ее усиление, выходящее за рамки традиционного принципа разделения властей. Учитывая неблагополучное финансовое состояние большинства субъектов Российской Федерации, необходимо принять меры к их экономической стабилизации. Но реализуемый в рамках кооперативного федерализма принцип единообразия способен, как оказалось, подавлять инициативность и конкуренцию между субъектами Российской Федерации. На практике это уже привело к тому, что у субъектов-реципиентов нет стремления к самодостаточной экономике, а у субъектов-доноров нет стимулов к экономическому росту.

     Из  современных теорий федерализма («нового  федерализма», технократического, и  конкурентного федерализма) наиболее актуальными для российских условий  представляются некоторые положения  конкурентного федерализма, которые  могли бы существенно исправить  недостатки практики кооперативного федерализма  в России. Реализуя с некоторыми оговорками положения этой теории, следовало бы уменьшить в пользу субъектов Федерации законодательные права Федерации, ограничив полномочия Центра сферами обороны, правового порядка, прав человека, внешней политики и создания рамочных условий для экологии, экономики и социальной политики. Также следовало бы на каждом административном уровне реалистичнее определить налоговые полномочия, задачи и компетенцию субъектов и Федерации в целом; все субъекты Федерации должны стать стабильными и эффективными финансовыми единицами.

     Федеративная  форма Российского государства, несмотря на нелегкий пройденный путь, в настоящее время находится  в процессе становления и реформирования. Только после принятия Конституции 1993 года России стали присущи классические атрибуты Федерации с общими, с  одной стороны, для всех федераций  федеративными признаками и, с другой стороны, присущими только ей отличительными особенностями. [12, c. 23]

     В российской истории реформы редко  проводились последовательно и  доводились до конца, поэтому государственное  строительство в России как федеративном государстве не завершено. Это негативно  сказывается на эффективности государственной  власти. Однако в незавершенности  процесса федерализации есть и определенные преимущества, поскольку можно реализовать  оптимальную для российских условий  модель Федерации. Для этого необходимо, в первую очередь, разработать теоретическую  базу российского федерализма. Затем  создать концепцию дальнейшего  стратегического развития России в  государственном строительстве  федеративного устройства страны. С  помощью теории можно создать  модель Федерации, однако модель должна соответствовать природе общества и государственным традициям  страны.

     Нынешняя  переходная модель в Российской Федерации  представляет собой модель государственного устройства компромиссного характера. Ее цель заключается в сохранении союза и стабилизации российского  общества и государства. Эта модель Российской Федерации может быть охарактеризована следующими параметрами: национально-территориальный принцип  формирования федеративного устройства России; несмотря на заявленную «симметричность» фактическая «асимметричность»  находит свое выражение даже в  статьях Конституции Российской Федерации 1993г., закрепляющих привилегированное положение республик относительно других субъектов Российской Федерации; неясность в разграничении предметов ведения и полномочий, позволяющая как субъектам Российской Федерации, так и федеральному Центру трактовать в необходимых случаях те или иные полномочия в свою пользу; договорная практика регулирования федеративных отношений; чрезмерное, по понятиям управляемости, количество субъектов Российской Федерации (83 субъекта), затрудняющих правовое регулирование и управление в Российской Федерации.

     Своеобразие российской модели федерации выражается, таким образом, в преобладании - на основе устоявшихся традиций Российской государственности, все более утверждавшихся на каждом этапе ее истории, - централистской направленности федеративного развития (что делает ее похожей на Францию). Поэтому в России доминируют институты унитарно-централизованного политического устройства; институты же федерализма являются комплементарными по отношению к ним и существуют лишь для их дополнения и поддержки. [18, c.17]

     Многие  теоретики предлагают изменить те или  иные параметры (например, заменить национально-территориальный  принцип на территориальный или  укрупнить субъекты Российской Федерации), однако это не представляется возможным  в обозримое время из-за взаимообусловленности  и причинной связи элементов, составляющих данную федеративную модель. Так, фактическая «асимметричность»  вытекает из национально-территориального принципа, призванного учесть национальный фактор, что, естественно, формирует  различия между субъектами. Необходимость  контролировать все 83 субъекта Российской Федерации, регулировать все отношения  между субъектами Российской Федерации  и федеративным Центром порождают  централистский характер Российской Федерации. Неопределенность статей 71 и 72 Конституции  Российской Федерации от 1993г. в отношении  разграничения полномочий между  федеральным Центром и субъектами Российской Федерации привели к  практике заключения двусторонних соглашений с отдельными регионами.

     По  мере исчерпания возможностей развития действующей модели федерализма  возникнет необходимость и практическая целесообразность системного совершенствования  федеративной модели Российской Федерации. Для этого должен быть выработан  вариант новой теоретической  модели, поддерживаемый не только теорией  кооперативного федерализма, но вбирающей  в себя последние достижения федералистской теоретической мысли: конкурентного, институционального федерализма и  системного подхода в разработке этой модели.

     Не  имея целью настоящей работы выработку  детализированной модели федеративного  устройства России, попытаемся на основе проведённого анализа достижений федералистской научной мысли определить некоторые  ее концептуальные основы.

     Децентрализованная  модель федерации, являясь в далёкой  теоретической перспективе в  принципе возможной для радикально меняющейся России, в обозримой перспективе  не соответствует природе традиционной российской государственности. Централистский характер необходим для российской модели федерализма, поскольку он адекватен  характеру российских базовых институтов, регулирующих воспроизводство основных общественных подсистем, что связано  с особыми условиями развития Российского государства, со всеми  этапами его тысячелетней истории. Хотя тенденции унитаризации и могут  разрушить результаты строительства  федеративной модели в России, преодоление  этой тенденции возможно лишь при  необычайном стечении обстоятельств.