Конституционное право и федерализм в России

     В международном опыте широкое  признание в правовых доктринах  и на практике получила территориальная  автономия. В настоящее время  сложилась территориальная автономия  двух видов.

     Первый - наделение части территории государства  более широкими правами, чем другие, принимая во внимание особенности исторического, экономического характера, а также  наличие компактно проживающей  группы, подпадающей под понятие  «национальное меньшинство».

     Второй - придание специального статуса территориальным  образованиям в рамках всей страны.

     В числе стран, где созданы автономии  первого вида, можно отметить Великобританию, Францию, Финляндию, Данию, Португалию.

     В Финляндии специальный статус предоставлен Аландским островам, в Дании - Фарерским  островам и Гренландии, в Португалии - островам Азорского архипелага и  Мадейре, во Франции- Корсике, в Великобритании - Северной Ирландии.

     В частности, автономные образования  Финляндии и Дании, несмотря на определенные особенности, имеют общие моменты, которые заключаются в порядке  их формирования. В этих странах  автономные образования были созданы  на основании специального закона, в разработке которого принимали  участие представители как центра, так и автономий, что дало возможность  на начальной стадии согласовать  спорные моменты. Следует отметить, что автономии в Финляндии  и Дании являются примером создания политико-территориальных единиц с  учетом этнического состава населения.

     Иные  критерии принимались во внимание в  Португалии, предоставившей статус автономии  островам Азорского архипелага и  Мадейре. Особый статус островной части  Португалии определяется особенностями  географического положения, а также  экономическими и социальными условиями  жизни населения. При этом институциональным  актом автономной области является статут, который вырабатывается Ассамблеей области. Окончательное решение  в отношении статута области  принимается общенациональным Парламентом.

     Контроль  со стороны центральной власти за органами автономных областей осуществляется в Португалии в нескольких направлениях: можно отметить, например, контрольные  полномочия министра республики, назначенного в автономную область. Контроль за нормативными актами автономной области осуществляется также Конституционным судом  в процессе реализации общих процедур подобного вида. Что касается контрольных  полномочий министра республики, то они  во многом аналогичны тем, которыми наделены губернаторы в субъектах федерации  целого ряда стран с федеративным устройством. В течение пятнадцати дней с момента получения декрета  областной законодательной ассамблеи  министр республики обязан подписать  его либо осуществить право вето. Вместе с тем законодательный  орган может преодолеть вето министра.

     Конституция Португалии предусматривает и роспуск  законодательных и исполнительных органов автономных областей «за  деяния, противоречащие Конституции». В таких случаях руководство  областью переходит к центральной  власти в лице министра.

     В качестве одной из основ конституционного строя ст. 1 Конституции РФ закрепляет федеративное устройство России, что  отражает официальное название государства. Среди сравнительно небольшого числа  федераций мира положение Российской Федерации уникально: она является самой большой федерацией мира не только по абсолютному количеству субъектов (89), но и по числу их разновидностей (6). 
 
 
 
 

     2. СТАНОВЛЕНИЕ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИИ

     2.1. Ассиметричность модели федерализма в РФ

     Под асимметрией конституционно-правового  статуса субъектов федеративного  государства следует понимать наличие  в составе федерации субъектов, имеющих различный конституционно-правовой статус.

     Причиной  асимметрии конституционно-правового  статуса субъектов Российской Федерации  являются особенности ее создания и  развития. Сложный территориально-этнический состав России обусловливал необходимость  удовлетворения в том или ином виде стремления нерусских народов  к самоопределению. Поэтому, федерализация  всегда рассматривалась в России, в первую очередь, как способ решения  национальной проблемы. При этом черты  асимметрии конституционно-правового  статуса субъектов Российской Федерации, закрепленные в Конституции Российской Федерации 1993 года, преимущественно  связаны с сохранившимися в ходе осуществления федерализации России особенностями правового статуса  бывших автономных образований в  ее составе (республик в составе  Российской Федерации, автономной области, автономных округов), города федерального значения Москвы - столицы Российской Федерации, а также с возможностью разграничения предметов ведения  между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации на основании  договоров. [13, c. 8]

     Чертами асимметрии конституционно-правового  статуса субъектов Российской Федерации  являются особенности их конституционно-правового  статуса, раскрываемые в Конституции  РФ, поскольку любые такие особенности  являются исключением из принципа равноправия  субъектов Российской Федерации, закрепленного  в п.1 ст. 5 Конституции РФ.

     К чертам асимметрии конституционно-правового  статуса субъектов Российской Федерации  относится:

     - именование республик государствами.

     - право республик принимать собственные  конституции в порядке, определяемом  ими самостоятельно.

     - право республик устанавливать  свои государственные языки помимо  государственного языка Российской  Федерации - русского. [11, c.7]

     Ключевое  значение для выявления черт асимметрии конституционно-правового статуса  субъектов Российской Федерации  имеет понимание статуса республики в составе Российской Федерации  как государства. Республики в составе  Российской Федерации являются субъектами Российской Федерации, наделенными  особенным – «государственным»  правовым статусом, для которых непосредственно  в Конституции Российской Федерации  сделано исключение из положения  о равноправии субъектов Российской Федерации. При этом особенный конституционно-правовой статус республик предусматривает  наличие у них некоторых атрибутов  государства: собственной конституции, принимаемой в порядке, определяемой самими республиками, и государственного языка (реальным преимуществом республик  является их право устанавливать  свои государственные языки. Это  провоцирует республики на введение языковых цензов для занятия государственных  должностей, то есть на определенное ущемление  прав представителей нетитульной нации. Такая практика уже складывается. Требование владения государственным  языком республики установлено для  кандидатов на пост президента в Башкортостане, Бурятии, Якутии и других республиках. Конституционность подобных ограничений  спорна.). Именно наличие указанных  атрибутов позволяет, по-моему, именовать  республики в составе Российской Федерации государствами, в отличие  от иных субъектов Российской Федерации. Таким образом, Конституция Российской Федерации, безусловно, закрепляет определенные черты асимметрии конституционно-правового  статуса республик:

     - возможность разграничения предметов  ведения и полномочий между  Российской Федерацией и субъектами  РФ на основании договоров,  заключение которых на практике  привело к существенной дифференциации  конституционно-правового статуса  различных субъектов РФ.

     Такое положение является чертой асимметрии конституционно-правового статуса  автономной области и автономных округов. Однако данная черта асимметрии фактически является «спящей», поскольку  за весь период действия Конституции  РФ 1993 года не было принято ни одного федерального закона об автономной области  или автономном округе. Кроме того, достаточно сложно представить, какие  правоотношения должны регулировать федеральные  законы об автономной области и автономном округе.

     - возможность принятия специального  федерального закона о статусе  столицы Российской Федерации  - города Москвы. [13, c.10]

     Черта асимметрии конституционно-правового  статуса города Москвы обусловлена  исключительно его столичным  статусом, что подразумевает размещение на территории города высших органов  государственной власти Российской Федерации, и, безусловно, является исключением  из принципа равноправия субъектов  Российской Федерации, предусмотренного ч.2 ст. 5 Конституции РФ. Вместе с  тем, такое исключение носит объективный  характер и целесообразно его  сохранение в дальнейшем.

     Кроме того, считаю необходимым отметить, что не могут считаться чертами  асимметрии конституционно-правового  статуса субъектов Российской Федерации  фактически сложившиеся, но не основанные на Конституции Российской Федерации, различия в наименовании и структуре  органов государственной власти субъектов Российской Федерации, наличии  тех или иных государственных  символов и т.д. Чертами асимметрии могут являться лишь такие различия правового характера, которые прямо  предусмотрены в Конституции  Российской Федерации или в федеральных  законах, изданных в соответствии с  ней, и которые субъекты РФ не могут  устранить собственной властью.

     Дальнейшее  развитие федерализма в Российской Федерации невозможно без совершенствования  конституционно-правового статуса  субъектов РФ, необходимо устранить  существующие противоречия и недоработки  конституционных норм.

     Нынешний  российский федерализм чрезвычайно  эклектичен, сочетая многие элементы из советского и даже имперского наследия с новейшими заимствованиями  из опыта либеральных демократий и собственными «наработками». Россию, наряду с Югославией, можно отнести  к уникальному «постсоциалистическому»  типу. Обе эти страны – молодые  многонациональные федерации с  глубокими внутренними этническими  и социально-экономическими различиями, унаследовавшие асимметричность и  использование в государственном  устройстве принципа национально-территориальной  автономии и диспропорции в соотношении  политической (общегосударственной) и  этнической идентичности граждан от своих исторических предшественников. К этому же типу принадлежала и  бывшая СФРЮ. [18, c. 65]

     Асимметричность «постсоциалистических» федераций  заключается, в частности, в сосуществовании  «национальных» и «обычных» регионов, в строительстве федерации одновременно «снизу», как реакции на требования прежде всего «национальных» субъектов  и средства сохранения единства, и  «сверху», как политического проекта  верхов, в особенности в отношениях с «чисто» русскими регионами. Используя  асимметричные отношения как  средство борьбы с сепаратистскими  и регионалистскими тенденциями, российское руководство не раз балансировало  на опасной грани быстрой и  хаотичной трансформации централизованной федерации в аморфную договорную конфедерацию: так было в период подготовки Федеративного договора, да и после его подписания в 1992—1993гг., когда регионам в обмен на лояльность беспорядочно раздавали льготы и  когда регионы провозглашали  себя «республиками», но центростремительные  тенденции в целом оказывались  сильнее.

     В целом взаимоотношения между  федерациями и их субъектами развиваются  противоречиво. Во многих областях происходит усиление центральной власти, в ряде других - ее ослабление. Эти процессы затрудняют объективную оценку федеративных отношений - задачу, решение которой  необходимо искать в срезе федеративных отношений в области экономики, политики, национальных отношений и  права.

     Основополагающий  принцип федерализма, состоящий  в верховенстве норм федеральной  Конституции и ее одинаковой силе для всех субъектов федерации, подвергся  пересмотру при определении статуса  последних в период повальной  болезни суверенизации.

     В период подготовки Федеративного договора активно развивалась идея перехода от конституционной федерации к  конституционно-договорной. По всей вероятности, именно она обусловила создание не имеющей аналога в современной  международной практике прецедента: Конституция Российского федеративного  государства была составлена из двух частей – собственно Конституции  и приложенного к ней федеративного  договора о разграничении предметов  ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и соответствующими органами ее субъектов.

     Но  это не означает превращения нашей  федерации из конституционной в  конституционно-договорную. Правовую основу федеративного государства  и его эффективного функционирования и сегодня составляет федеральная  Конституция, а также Федеративный и иные государственно-правовые договоры в той мере, в какой они соответствуют  федеральной Конституции. Федеративный договор имел целью преобразование государственного устройства страны в  направлении децентрализации и  расширения полномочий субъектов федерации, но не превращение России из конституционной  в договорную федерацию. Именно эта  идея была заложена в его названии и содержании.

     В порядке возражения против данного  тезиса обычно ссылаются на ч. 3 ст. 11 Конституции РФ, которая устанавливает, что разграничение предметов  ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов  РФ осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении  предметов ведения и полномочий. Данная норма Конституции, однако, не может рассматриваться вне связи  с другими ее фундаментальными положениями.

     В частности, федеративное устройство страны основано на ее государственной целостности  и единстве системы государственной  власти (ст.5 Конституции РФ).