Конституционное право и федерализм в России

     СССР  развалили, прежде всего, местные национальные элиты и часть продажной интеллигенции (А.Н.Сахаров,  И.Р.Шафаревич,  А.Н. Яковлев,  да  и все так называемые «шестидесятники») за счёт средств Запада (США прежде  всего).  Да они и сейчас не прекращают своё черное дело.  И не из-за  того,  что  у  нас были разные идеологии, а потому, что ОНИ просто  не  преемлят  существования сильной России (СССР, Руси и пр.) Так  было,  есть  и  будет.   Это  и  есть главная причина, всё остальное – демагогия.

     После распада  СССР  спасти  ситуацию  можно  было  несколькими  путями,  но правящая  верхушка  выбрала  путь  создания  подлинной   федерации.   Однако федералистское начало было самым слабым.  Во-первых,  потому  что  оно  было формальным и официально не оформленным, поскольку  федерализм  для  союзного руководства  не был желанным  политическим  идеалом,  как  это  было  в  США, Канаде, ФРГ, или  системообразующим  принципом  сохранения  государственного единства и нейтрализации  центробежных  сил,  как  в  ряде  стран  Латинской Америки. Именно поэтому  федеративные  начала  не  оказали  стабилизирующего влияния при возникновении  угрозы  единству  государства,  что  и  привело  к распаду  СССР.  Во-вторых,  законодательная  база  федеративных   государств должна быть обращена к гражданам  единого государства,  и  в  этом  важнейшее условие формирования единой нации.

     Это, безусловно, решающая причина.  Все  остальные  только  с  ней  связаны.

     Среди них можно указать экономическое  и  научно  –  техническое  отставание СССР  от  ведущих  зарубежных  стран,  невозможность  обеспечения  уровня  и качества жизни,  которое  сумела  обеспечить  либерально  –  демократическая система Запада. Однако эти же причины не привели  к распаду Индии,  федераций  Латинской Америки и других стран.

     Всё это необходимо  учитывать,  рассматривая  особенности  становления Российской   Федерации   как   государственно   –   правового   объединения, представляющего собой систему, состоящую из многих подсистем и  элементов  со специфическими для  России свойствами.

     Важнейшим свойством любой системы является  её  целостность.  Проблема сохранения  целостности  России  как   единого   федеративного   государства наиболее  остро  стала  с  начала  90х  гг.;  когда  большинство  автономных республик  и  часть  автономных  областей  провозгласили  себя   суверенными государствами в  составе РСФСР, а IV Съезд народных  депутатов РСФСР принял решение об исключении  из  названия  республик термина «автономия».  Стало очевидным, что как СССР, так и РСФСР, хотя и номинально,  были  федерациями, объединёнными политическими средствами. В государстве отсутствовал  правовой механизм защиты целостности федеративной системы, его заменяла КПСС.

     Это делало СССР и  РСФСР  достаточно  уязвимыми.  В  них  был  нарушен  важнейший  аксиоматический  принцип  стабильности  системы:  никакая   часть системы не  может  превалировать  над  системой  в  целом.  Коммунистическая партия оказалась тем элементом  системы,  который подчинил и  поглотил  права остальных  элементов,  лишив  их  органической  связи  и  превратив,   таким образом, в  простую  сумму  элементов.  Отсутствие  внутреннего  единства  и исчезновение связующей силы  в лице  партии  вызвало  незамедлительно  парад суверенитета,  который  после   распада   РСФСР   создал   реальную   угрозу целостности  России. Он особенно усилился после  выступления  Б.Н.Ельцина  с предвыборной  речью  в  Чечено-Ингушетии,  в  которой  содержался  призыв  к  субъектам федерации брать столько  суверенитета,  сколько  они  в  состоянии проглотить. [21, c.33]

     Положение осложнялось  не  только  реальным  ослаблением  федерального центра  и  слабостью  экономических  связей  регионов,  которая  усугубилась  распадом   Союза,   но   и   стремлением   отдельных   субъектов   Федерации выторговывать  для себя более льготные  условия.  Национальные  республики  в этой ситуации оказались в более предпочтительном положении  по  целому  ряду позиций.  Это  вызывало   соблазн  у  исконно  русских  территорий   обрести республиканский статус. Так появилась идея  Уральской   республики,  которая была близка к реализации.

     Предотвратить  распад  России   удалось   предотвратить   с   помощью  федеративного договора, подписанного 31 марта 1992 года  и  10  апреля  того года включённого в Конституцию. Значение этого Договора  было  не  только  в том, что он юридически оформил  федерацию,  но  еще  и  в  том,  что  с  его принятием  был  сделан  реальный  шаг  к  восстановлению  равновесия  внутри системы. Права субъектов  Федерации  были  расширены,  создавались  реальные предпосылки для того, чтобы  каждый субъект Федерации  занял  соответствующее место в федеральной  системе.

     Целостности Российской Федерации, однако, продолжало угрожать то,  что  одна из самых  крупных по своему потенциалу республик  -  Татарстан  не  подписала  Федеративного договора и  не  провела  референдума  по  принятию  Российской Конституции.  Более  того,  6  ноября  1992г.  Верховный  Совет   Республики Татарстан  принял  республиканскую  Конституцию,  в   которой   провозгласил Татарстан   суверенным   государством,   субъектом   международного   права, ассоциированным с  Российской  Федерацией  на  основе  Договора  о  взаимном делегировании полномочий и предметов ведения.

     1 ноября 1991г. Д.Дудаев,  идя  по  стопам  Верховного  Совета  Чеченской  Республики,  обнародовал  указ   «Об   объявление   суверенитета   Чеченской Республики», направленный  на экономический и территориальный  отрыв Чечни  от России. Он  отказался подписать Федеративный  договор,  а  в  начале  1993г. объявил  недействительным  Протокол   о   разграничении   полномочий   между государственными  органами  Российской  Федерации   и  Чеченской  Республики, подписанный  парламентско-правительственной делегацией  России и  руководством парламента  Чечни. В нарушение  федеральной   Конституции,  относящей  вопросы  военного  строительства  и   создания  вооруженных   сил   к   исключительной компетенции   Российской  Федерации,  Д.  Дудаев  начал  создавать  в   Чечне  незаконные воинские формирования.

     Подписание  Федеративного договора и его  инкорпорация  в  Конституцию  было только первым шагом. За ним должен был последовать второй —  законодательное  закрепление  равноправия  субъектов  Российской  Федерации.  Только  в  этом случае   система   российского   федерализма   могла   обрести   необходимую  целостность и стабильность.

     Таким шагом стало принятие Конституции  Российской  Федерации   1993г.  Сам факт  проведения  референдума  по   принятию   Конституции,   одобрение   ее большинством  населения,  отражение   в   ее   тексте   основных   положений Федеративного  договора (в прежней Конституции  он был  ее  составной  частью) недвусмысленно  свидетельствуют  о  конституционном  характере   образования Российской Федерации. В этом нашло законодательное  закрепление  исторически сложившееся   единство   народов,   населяющих   Россию,   в   ее    составе  сформировавших свою государственность.  Это  ни  в  коей  мере  не  ущемляет национального  чувства  народов,  не  умаляет  их   вклада   в   становление  российской государственности, экономики, науки и культуры. Но факт  остается фактом, что весь народ многонациональной  России  высказался  за  сохранение единого Российского государства  в его исторических  границах.  Что  касается федеративного  Договора,   то   составляющие   его   документы   принимались полномочными  представителями  субъектов  Российской  Федерации  и  касались только разграничения  предметов  ведения  и  полномочий  между  федеральными органами государственной  власти  и  органами  власти  субъектов  Российской Федерации.

     Так  на  основе  ранее  унитарного   Советского   государства,   хотя   и именовавшегося федерацией, возникла со  всеми  присущими  атрибутами,  самая крупная в  мире по числу субъектов Российская Федерация. Однако,  доставшееся  от  союза  территориальное  деление  не  вписывалось   в   капиталистическую  современность.

     Около полутора десятков регионов страны составляют группу  наиболее  бедных (Дагестан, Карачаево-Черкесия, Кабардино-Балкария,  Калмыкия и пр).

     35 регионов входят в группу малообеспеченных  (Республики  Алтай,  Мордовия, Чувашия   и   др.;   области   Калининградская,   Ленинградская,   Псковская, Челябинская  и пр.; края Краснодарский,  Хабаровский,  Приморский:  Ненецкий, Корякский  автономные округа).

       24  региона  составляют  группу   относительно   благополучных.   В   них покупательная способность  денежных доходов населения составляет  в среднем-2-3 прожиточных минимума. (Это Республики Карелия,  Коми;  области  Мурманская, Вологодская,  Калужская, Тульская и пр.) Лидирующее  положение  в  стране  по  доходам на душу населения  и по их покупательной способности  занимает  Москва (9 прожиточных минимумов). От пяти до семи  прожиточных   минимумов  имеют  в среднем  и главные нефтегазодобывающие  регионы: Тюменская область и   входящие в  ее  состав  автономные  округа.  Эти  регионы   обеспечивают   нормальную полноценную жизнь  (по меркам нашей страны).

     Следует, однако заметить, что  большой  разрыв  в  уровне  доходов  между регионами  неизбежно ведет, как свидетельствует  история, к  серьёзным  бедам, которые  нам ещё предстоит испытать.

     Ряд регионов испытывает сегодня сложности  в  силу  исторических  причин, прежде всего, из-за прошлой экономической  ориентации. Так, Хабаровский  край, будучи в советский период промышленной базой,  обеспечивающей  отечественные  вооруженные силы в районе тихоокеанского побережья,  и  полностью  зависящий  от поставок из центра всего — от каменного угля до продовольствия —  сегодня оказался в чрезвычайно  сложном экономическом положении.

     Таким образом, Российская Федерация унаследовала от прежней РСФСР  следующее деление:  национальные  республики  в   составе   России,   края,   области, автономные  округа,  города  федерального  значения,   автономная   область. [19, c. 41]

     Обретение субъектом Федерации  той  или  иной  формы  не  имело  какого-либо объективного критерия и осуществлялось  в  значительной  степени  спонтанно, используя главным образом то деление, которое было унаследовано  от  прошлой административно-командной  системы.

     Федерализм  в России во многом уникален. Ему  трудно подобрать аналоги в истории  и современном мире. Он не сводится ни к национально-государственному устройству (что отличало советскую  модель), ни к территориальному (свойственному  многим странам). Попытки копировать опыт США, Германии и других государств не имели успеха, потому что расходились  с российскими реалиями и противоречили  интересам развития страны. Ассиметрия, присутствующая в конституционных  положениях о федеративной организации  России, отразила сложный состав и  прошлое страны. В этой связи ссылки на международный опыт, примеры других государств, а тем более аргументы  в пользу использования зарубежного  опыта, - очень условно. Как правило, они используются российскими политиками и учеными для подкрепления идеологической позиции. Например, «развитие принципов  федерализма, является укреплением  принципов демократии». В международной  практике, однако, происходит наоборот.

     Поскольку почти три четверти субъектов  Федерации не обладают статусом государства  в составе РФ, а 32 субъекта образованы по этническому признаку, Россия, провозгласившая  федеративное устройство, оправданно сохраняет немало конструкций, присущих унитарному государству. При этом важно  подчеркнуть, что в мире более  типичны случаи, когда при формировании федерации субъекты объединяются, создают  центр и передают ему часть  своих полномочий. В России согласно Конституции полномочия передаются сверху вниз, от центра – субъектам, самостоятельность которых неравномерно увеличивается. Причем предметы ведения  и полномочия между органами государственной  власти Федерации и ее субъектов  разграничиваются Конституцией, Федеральным  и иными договорами. «Иные договоры» так и остались бы гипотетической возможностью, не востребованной практикой, - как это и происходит в других федерациях, если бы в отношениях центра с отдельными субъектами Федерации не возникли серьезные проблемы.

     Сепаратистские  настроения в регионах во многом зависят  от нестабильности центральной власти. Но эта стабильность, в свою очередь, обусловливается региональным сепаратизмом. Большей или меньшей самостоятельности  хотят все. Каждый субъект РФ, исходя из своих возможностей давления на центр, выстраивает собственную  модель взаимоотношений с ним, пытаясь  закрепить ее двусторонним договором. Поэтому каждый субъект федерации  имеет аргументы и примеры, опираясь на международный опыт. Используется, однако, не все, а только то, что подходит под политическую задачу.