Порядок расторжения государственного или муниципального контракта и заключаемого в соответствии с ним договора поставки товаров для гос

Общим для всех видов учреждений является то, что учреждение является некоммерческой организацией и создается для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера (ст. 120 ГК РФ), при этом имущество учреждения, закрепленное за ним собственником, принадлежит учреждению на праве оперативного управления.

Основное отличие казенного учреждения состоит в том, что учреждение финансируется из соответствующего бюджета и по своим обязательствам

I

отвечает денежными средствами, находящимися в его распоряжении. При 1 недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества.

Автономное и бюджетное учреждение отвечают по своим обязательствам всем находящимся у них на праве оперативного управления имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за таким учреждением собственником этого имущества или приобретенных автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств. При этом бюджетное учреждение отвечает помимо перечисленного имущества имуществом, приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности. Собственник имущества бюджетного или автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам учреждений.

Автономное и бюджетное учреждения помимо заданий учредителя и обязательств вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к их основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату. Доходы, полученные от такой деятельности, поступают в самостоятельное распоряжение учреждений.

Финансовое обеспечение бюджетных учреждений осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета. В переходный период, установленный Федеральным законом от 08.05.2010 № 83-Ф3, финансовое обеспечение бюджетного учреждения осуществляется на основании бюджетной сметы, за исключением бюджетных учреждений, которым в соответствии с решениями федеральных органов исполнительной власти или законами субъектов РФ, нормативными правовыми актами уполномоченных органов местного самоуправления предоставляются субсидии из соответствующего бюджета.

Операции с поступающими средствами бюджетных учреждений осуществляются через лицевые счета, открытые в территориальном органе Федерального казначейства или финансовом органе субъекта РФ (муниципального образования). Это отличает бюджетное учреждение от автономного, которое наделено правом открытия счетов в кредитных организациях. Финансовое обеспечение автономного учреждения осуществляется в виде субсидий не только из соответствующего бюджета, но и иных не запрещенных федеральными законами источников.

Анализируя правовой статус, Андреев В.К. на основании того, что автономное учреждение отвечает своим имуществом самостоятельно, за исключением недвижимого и особо ценного имущества, делает вывод, что «в отношении иного имущества, кроме недвижимого и особо ценного, автономное учреждение выступает как частный собственник. Таким образом, наряду с ограниченным вещным правом автономного учреждения возникает право частной собственности»⁸⁹. Но с данной точкой зрения не согласен

Кирилловых A.A.⁹⁰, который считает, что на основании положений с ч. 3 ст. 213 ГК РФ, где указано, что коммерческие и некоммерческие организации, кроме государственных и муниципальных предприятий, а также учреждений, являются собственниками имущества, переданного им в качестве вкладов (взносов) их учредителями (участниками, членами), а также имущества, приобретенного этими юридическими лицами по иным основаниям, можно сделать вывод, что автономные учреждения исключены из состава юридических лиц, которым имущество передается (приобретается) в собственность, поскольку «принадлежность имущества» автономного учреждения не связывается с «правом собственности на него». И добавляет, что осуществление учреждением правомочия «самостоятельного распоряжения имуществом» можно определить как правомочие владения и пользования и представляет оно собой «усеченный состав» вещного права собственности. То есть, даже имущество, которое приобрело автономное учреждение, не становится его собственностью - за ним сохраняется лишь режим «самостоятельного распоряжения» в силу невозможности применения к конструкции учреждения режима права собственности.

Если рассматривать имущественную автономию учреждения как вид расширенного права оперативного управления, в любом случае можно сделать вывод, что автономное учреждение в силу своего правового положения в отличие от казенного учреждения является более независимым в гражданском обороте, что проявляется в его отношениях с его учредителем. Аналогичный вывод можно сделать и в отношении бюджетного учреждения.

В соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом от 08.05.2010 № 83-Ф3 в ст. 298 ГК РФ, казенное учреждение наделяется правом осуществлять приносящую доход деятельность при условии закрепления данного права в учредительных документах. Доходы, полученные от такой деятельности, поступают в соответствующий бюджет. После окончания переходного периода, установленного указанным Федеральным законом, казенное учреждение утрачивает право самостоятельного распоряжения доходами, полученными в результате приносящей доход деятельности, ранее закрепленными в Гражданском кодексе РФ.

Необходимо отметить, что до 1 января 2008 г. в соответствии со ст. 162 БК РФ получателем бюджетных средств являлось бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год. И таким образом, к получателям бюджетных средств относили некоммерческие организации, в том числе и автономное учреждение. При этом в новой редакции Бюджетного кодекса РФ получателем бюджетных средств (получателем средств соответствующего бюджета) является орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично- правового образования.

Таким образом, автономное и бюджетное учреждения не являются получателями бюджетных средств и не могут выступать в качестве государственных или муниципальных заказчиков. Это подтверждается позицией по данному вопросу Минэкономразвития РФ, которое в своих разъяснениях, связанных с применением Федерального закона о размещении заказов, от 18.01.2008 № Д04-90 на основании анализа законодательства, устанавливающего правовой статус автономных учреждений, государственных, муниципальных заказчиков, и на основании изменений, внесенных Федеральным законом от 26.04.2007 в Бюджетный кодекс РФ, делает вывод о том, что «автономные учреждения не являются получателями бюджетных средств и не могут выступать государственными или муниципальными заказчиками на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг в государственных или муниципальных интересах и не подают под действие Закона»⁹¹.

Рассмотрев государственные или муниципальные учреждения в качестве участников гражданско-правовых отношений можно сделать вывод, что в соответствии с бюджетным законодательством и законодательством, регулирующим отношения по обеспечению государственных или муниципальных интересов, автономное и бюджетное учреждения не являются государственными или муниципальными заказчиками. По этой причине договора, заключенные автономным или бюджетным учреждениями в целях обеспечения собственных нужд необходимыми товарами, нужно оформлять в виде договоров простой поставки.

Следует отметить, что в соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом от 08.05.2010 № 83-ФЗ в ст.4 Федерального закона о размещении заказов, в качестве иных заказчиков выступают бюджетные учреждения при размещении ими заказов на поставку товаров независимо от источников финансового обеспечения их исполнения. Законодатель объединил в рамках указанного закона государственных, муниципальных и иных заказчиков единым понятием «заказчики», а государственные, муниципальные нужд, нужды бюджетных учреждений - «нужды заказчиков». Данные изменения позволили распространить порядок размещения государственного, муниципального заказа на действия определению поставщиков в целях заключения с ними гражданско-правовых договоров на поставки товаров. При этом необходимо отметить, что это не обозначает, что иные заказчики, то есть бюджетные учреждения, являются субъектами поставки товаров для государственных или муниципальных нужд. Данные изменения призваны установить контроль со стороны государства за процессом заключения бюджетным учреждением гражданско-правовых договоров.

Необходимо добавить, что в соответствии со ст. 4 Федерального закона о размещении заказов функции по размещению заказа, за исключением подписания контрактов, также могут осуществлять уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления. Отсутствие права подписывать контракт является существенным признаком уполномоченного органа и при определении статуса субъекта отношений по обеспечению государственных или муниципальных нужд имеет важное значение. Например, Синельникова В.Н. определила Минсельхоз РФ как уполномоченный государственный орган, хотя в его Положении⁹² закреплено право заключать государственные контракты.⁹³

Важно отметить, что для осуществления закупок указанному органу должны быть делегированы полномочия государственного или муниципального заказчика.

В качестве примера решения вопроса о полномочиях по размещению заказов можно привести постановление ФАС Поволжского округа от 15.02.2007 № А12-16123/06-с24, вынесенное в результате рассмотрения кассационной жалобы управления ФАС по Волгоградской области на решение арбитражного суда по заявлению управления Россельхознадзора по Республике Калмыкия.

Основываясь именно на том, что ответчик, являясь территориальным органом федерального органа исполнительной власти и получателем средств из областного бюджета, и должен иметь надлежащим образом оформленные полномочия на размещение заказов на поставку товаров, антимонопольный орган запретил конкурсной комиссии управления проводить размещение заказов до получения указанных полномочий. Россельхознадзор разъяснил, что территориальные управления Службы, являясь федеральными органами исполнительной власти, вправе самостоятельно проводить в установленном порядке конкурсы и заключать государственные контракты в установленной сфере деятельности.

Таким образом, вопрос об определении являются ли территориальные управления Россельхознадзора уполномоченными на размещение заказа органами или самостоятельными федеральными органами государственной власти послужил основой для вынесения судом указанного решения.

Рассмотрев юридические лица, которые могут выступать заказчиком, можно сделать вывод, что точка зрения Суханова А.Е. о том, что определить является ли стороной гражданско-правового отношения публично-правовое образование или само юридическое лицо, можно выяснив в чьих интересах заключается договор поставки (для обеспечения собственных нужд или государственных или муниципальных), и в состав какого имущества включается результат данных правоотношений, представляется спорной. Ведь при многообразии юридических лиц и различности их правового статуса поставка для обеспечения государственных или муниципальных интересов заключается именно в государственных или муниципальных интересах, а не в интересах того или иного юридического лица. Кроме того, в силу правового положения некоторые юридические лица не имеют собственных нужд в силу того, что не имеют имущества на праве собственности (как например, казенное учреждение) и распоряжаются им только с согласия собственника. При этом данные юридические лица являются участника гражданского оборота и вправе заключать сделки от своего имени. Поэтому для выработки четкой точки зрения могут ли публично-правовое образования выступать в качестве заказчика или все-таки стороной договор является то или иное юридическое лицо, необходимо рассмотреть позиции других авторов по данному вопросу.

Ряд авторов считает, что в роли заказчика выступает публично-правовое образование в лице компетентного или уполномоченного органа. Суханов Е.А. прямо указывает, что «стороной — покупателем товаров (и, соответственно, субъектом ответственности за нарушение обязательств, в частности, по оплате товаров) в действительности является непосредственно публично-правовое образование в целом...»⁹⁴. Причем Брагинский М.И. подчеркивает, что хотя стороной именуется соответствующий орган, но «он является лишь номинальным участником». Данная точка зрения поддерживается многими авторами⁹⁵ и в качестве аргументов, как правило, высказывается то, что стороной контрактов могут выступать государственные или муниципальные органы, и то, что соответствующие правоотношения направлены на обеспечение государственных или муниципальных интересов, а не на обеспечение собственных нужд указных органов. Причем, в качестве подтверждения Брагинский М.И. ссылается на закрепленное ранее в ст. 72 БК РФ определение контракта, в котором было закреплено, что данный договор заключается от имени РФ, субъекта РФ или муниципального образования. В соответствии с Федеральным законом от 02.02.2006 № 19-ФЗ данное определение из Бюджетного кодекса РФ было исключено, и в определении, закрепленном в Федеральном законе о размещении заказов, данное положение было продублировано.

С данной позицией полемизируют такие авторы как Андреева Л.В., Горбунова Л.В., Коваленко С.П., Семеусов В.А. , считающие, что публично- правовое образование стороной поставки в государственных или муниципальных интересах не является, в его интересах действует заказчик.

Необходимо отметить, что в ст. 9 Федерального закона о размещении заказов предусмотрено положение о том, что контракт заключается от имени

РФ, субъекта РФ или муниципального образования. При этом в соответствии со ст. 125 ГК РФ от имени РФ, субъектов РФ или муниципальных образований могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти, местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Можно сделать вывод о том, что в соответствии с Федеральным законом о размещении заказов заказчик своими действиями приобретает и осуществляет права и обязанности от имени соответствующего публично-правового образовании, и оно является стороной данных правоотношений.

Данное положение противоречит гражданскому законодательству, так как ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение контракта несет заказчик, а не публично-правовое образование. Лишь в ряде случаев собственник казенного предприятия или казенного учреждения, которым является публично-правовое образование, несет субсидиарную ответственность по обязательствам такого юридического лица при недостаточности его имущества.