Порядок расторжения государственного или муниципального контракта и заключаемого в соответствии с ним договора поставки товаров для гос

Не смотря на то, что принципы участия публично-правовых образований в лице органов государственной власти и органов самоуправления являются едиными, потребности государственных и муниципальных образований являются по своей природе различными. Это связано с разграничением предметов ведения РФ, ее субъектов и муниципальных образований, закрепленное в Конституции РФ. Например, в соответствии со ст. 71 Конституции РФ обеспечение безопасности и обороноспособности страны является функцией государства, а в соответствии со ст. 130 Конституции РФ функции муниципального образования ограничены решением вопросов местного значения. Для осуществления функций и решения своих задач органам государственной власти и органам местного самоуправления необходимы материальные ресурсы, и свою потребность в них органы государственной власти и органы местного самоуправления реализуют путем размещения заказов на поставку товаров в государственных или муниципальных интересах.

В качестве целей осуществления поставки для муниципальных нужд в ст. 3 Федерального закона о размещении заказов указывается решение вопросов местного значения и осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов РФ, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

В статье 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁷⁰определен достаточно полный перечень вопросов местного значения. Причем указанный перечень не является исчерпывающим, так как органы местного самоуправления могут решать и другие вопросы при соблюдении следующих условий:

эти вопросы не должны относиться к компетенции других органов государственной власти и местного самоуправления (так называемый принцип остаточной компетенции);

на решение этих вопросов органами местного самоуправления не установлен прямой запрет федеральными законами и законами субъектов РФ;

решение данных вопросов возможно только за счет собственных средств по смыслу ст. 50 и 55 указанного Закона.

Цели осуществления поставки товаров для муниципальных нужд достаточно подробно раскрыты в законодательстве РФ, но при этом перечень вопросов, которые имеют право решать органы местного самоуправления, является открытым, что приводит к невозможности четко определить цели, для достижения которых осуществляется поставка для муниципальных нужд.

Таким образом, хотя преследуемые цели и являются особенностью государственных и муниципальных нужд, но «сама по себе цель является категорией абстрактной... Поэтому значимость обязательства для государства, требующая подчинения его особому правовому режиму, должна иметь объективное выражение, которое бы подтверждало признание конкретного правоотношения особо значимым для удовлетворения государственных нужд»⁷¹.

Как верно отмечает Зимин К. А., содержание государственных или - муниципальных нужд не имеет четких отличительных признаков⁷². К тому же, помимо целей, для достижения которых осуществляется данная поставка, при квалификации поставки товаров в государственных или муниципальных интересах законодательно не закреплены указанные критерии. В связи со сказанным, при квалификации поставки товаров для государственных или муниципальных нужд следует учитывать и другие законодательно закрепленные признаки. Ведь правильное определение вида договора является основанием применения соответствующих норм гражданского законодательства. В качестве примера можно привести постановления ФАС

Московского округа от 27.04.2005 № КГ-А40/2963-05 и ФАС Поволжского округа от 15.10.2003 № А12-1131/03-С39 по искам о взыскании задолженности за поставленные товары. И в том, и в другом решения арбитражных судов были приняты на основании материалов дела, свидетельствующих о том, что заключенные договора поставки не являются договорами на поставку продукции для государственных нужд и специальные нормы к нему не применимы.

Таким образом, вопрос о правильной правовой квалификации оспариваемого договора поставки являлся определяющим фактором при вынесении решения арбитражными судами.

В связи с тем, что объективное выражение целей, для достижения которых осуществляется поставка товаров в государственных или муниципальных интересах, законодательно не определено, в качестве одного из критериев для определения оснований квалификации указанных отношений законодатель закрепил в Федеральном законе о размещении заказов сумму поставляемых товаров. Федеральный закон не распространялся на случаи, если такие товары поставляются на сумму, не превышающую установленного ЦБ РФ предельного размера расчетов наличными деньгами в РФ между юридическими лицами по одной сделке. В соответствии со ст. 71 БК РФ все закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда осуществлялись исключительно на основе контрактов.

На основании указанных норм Пленум ВАС РФ в своем постановлении от 22.06.2006 № 24 «О применении к государственным (муниципальным) учреждениям пункта 2 статьи 1 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и статьи 71 Бюджетного кодекса Российской Федерации»⁷³ делает вывод о существовании двух разновидностей государственных или муниципальных контрактов, заключаемых бюджетными учреждениями :

Контракты, заключаемые в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд согласно Федеральному закону о размещении заказов. Указанные контракты заключаются учреждениями в случаях, обозначенных в ст. 55 данного Федерального закона;

Контракты, заключаемые учреждениями при поставке товаров, превышающих сумму, установленную в ст. 71 БК РФ. Именно эту группу контрактов Пленум ВАС РФ определил как контракты, заключаемые «учреждениями в пределах выделенных по смете денежных средств для обеспечения собственных нужд».

При этом, понятие «собственные нужды бюджетного учреждения» не содержаться ни в Бюджетном кодексе РФ, ни в Гражданском кодексе РФ, ни в законодательстве РФ, регулирующем отношения по поставке товаров в государственных или муниципальных интересах. В целях устранения данного пробела в законодательстве Заботина H.H., проанализировав законодательство, регулирующее отношения по поставке товаров в государственных или муниципальных интересах, и указанное постановление Пленума ВАС РФ, предлагает внести ряд изменений, преследующих цель закрепить понятие «собственные нужды бюджетного учреждения», распространить нормы Федерального закона о размещении заказов на договоры, заключаемые бюджетными учреждениями для собственных нужд⁷⁴.

В научных кругах и в правоприменительной практике сложилась и другая точка зрения - не имеется правовых оснований разделять закупки на производимые для «собственных нужд» и для государственных или муниципальных нужд. Это нашло отражение в письмах Федерального казначейства от 29.09.2006 №42-7.1-15/9.1-386 «По вопросам ведения реестра государственных контрактов с учетом постановления Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 22 июня 2006 г. № 24» и Минфина РФ от 06.04.2007 №02-13-10/833 «О размещении бюджетными учреждениями заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг в государственных или муниципальных интересах на основании государственных или муниципальных контрактов»⁷⁵. Как считает Точилин Р.Ю., такая точка зрения более соответствует экономической и правовой природе контракта, поскольку «при возникновении у государственного заказчика каких- либо финансовых обязательств в ходе исполнения государственного контракта отвечать по ним придется всеми средствами учреждения без разделения таких

л

средств на собственные и бюджетные» . Виговский Е.В. добавляет: «сметы бюджетных учреждений включают все доходы и расходы бюджетных учреждений, а не только доходы и расходы учреждений, идущие на

л

удовлетворение их «собственных» нужд» .

Следует рассмотреть изменения, которые были внесены Федеральным законом от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»⁷⁶ в правовой статус учреждений. В соответствии с указанными изменениями государственные или муниципальные учреждения могут быть бюджетными, автономными и казенными. То есть, появился новый тип учреждений — казенные учреждения. Изменился статус и бюджетного учреждения - учреждение получило право самостоятельно распоряжаться имуществом, за исключением некоторых оговоренных в законодательстве случаев. Финансирование тоже претерпело изменение — вместо финансового обеспечения на основе бюджетной сметы, законодатель закрепил субсидирование из соответствующего бюджета. В связи с этим в ст. 3 Федерального закона о размещении заказов были внесены изменения, закрепляющие определение понятия «нужды бюджетного учреждения». При этом, законодатель отделил данное понятие от понятия «государственные или муниципальные нужды».

Таким образом, бюджетное учреждение с момента вступления в силу указанных изменений будет заключать не государственные или муниципальные контракты на поставки товаров для государственных или муниципальных нужд, а гражданско-правовые договоры на поставки товаров для нужд бюджетного учреждения. Изменение правового статуса бюджетного учреждения само собой прекратило ведущиеся в научных кругах споры о разделении закупок на производимые для «собственных нужд» бюджетного учреждения и для государственных или муниципальных нужд.

Следующей особенностью государственных и муниципальных нужд законодатель выделяет особый порядок их финансового обеспечения. В соответствии с определением государственных и муниципальных нужд, указанным в ст. 3 Федерального закона о размещении заказов, государственные и муниципальные нужды обеспечиваются за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов соответственно и за счет внебюджетных источников финансирования.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 26.06.1995 № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» средства федерального бюджета для закупки продукции для федеральных государственных нужд закладываются в расходные статьи федерального бюджета ежегодно, а в случае необходимости вносятся коррективы в объемы первоначально предусмотренных к выделению средств. Аналогичным образом происходит выделение средств из соответствующих бюджетов для региональных и муниципальных нужд⁷⁷.

По мнению Ярового A.B. разграничение средств соответствующих бюджетов «позволяет обеспечить имущественную самостоятельность публично-правовых образований для вступления в гражданские правоотношения от собственного имени как Российской Федерации в целом, так и субъектам РФ»⁷⁸. Хотелось бы добавить: что хотя и муниципальные образования не являются публично-правовым образованием, но данное высказывание относится и к ним.

Что касается внебюджетных источников финансирования, то в постановление Правительства РФ «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» определено, что при финансировании целевых программ к внебюджетным источникам относятся средства частных и иностранных инвесторов. Но в Бюджетном кодексе РФ не упоминаются внебюджетные источники финансирования, а помимо бюджетов соответствующих уровней указаны только бюджеты государственных внебюджетных фондов (глава 17 БК РФ). В контексте же Гражданского кодекса РФ к внебюджетным источникам финансирования необходимо относить любые источники финансирования, не являющиеся бюджетными.

В проекте Федерального закона от 20.04.2007 № 53-Ф3 «О внесении изменений в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации» разработчиками были предусмотрены изменения, касающиеся как раз уточнения понятия «внебюджетные источники». Данные предложения были исключены из проекта Федерального закона после доработки его с учетом поправок, внесенных при первом чтении в Государственной Думе Федерального Собрания РФ.

Таким образом, четкое законодательно закрепленное определение и содержание внебюджетных источников финансирования отсутствует. Изменения, внесенные Федеральным законом от 08.05.2010 № 83-Ф3, закрепили положение о том, что доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и платных услуг, оказываемых казенными учреждениями, средства безвозмездных поступлений и иной приносящей доход деятельности включаются в состав доходов бюджета. То есть, начиная с окончания переходного периода, установленного указанным Федеральным законом, казенные учреждения утрачивают возможность распоряжаться средствами, полученными от приносящей доход деятельности, в том числе и оплачивать за их счет государственные или муниципальные контракты.

Таким образом, в настоящее время нецелесообразно закреплять единое понятие внебюджетных источников финансирования, что связано с протекающим реформированием законодательства, регулирующего правовое положение государственных и муниципальных учреждений.

На основании изложенного можно сделать вывод, что контракт на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд по своей правовой природе является гражданско-правовым договором, так как ему присущи основополагающие признаки гражданско-правового договора. Квалифицирующим признаком государственного или муниципального контракта и договора поставки товаров, заключаемого на его основании, является цель заключения указанного договора - обеспечение государственных или муниципальных интересов.

Понятие «государственные или муниципальные нужды» закрепляется через определение целей, для достижения которых осуществляется поставка товаров в государственных или муниципальных интересах, но четкое объективное выражение таких целей в законодательстве отсутствует. Рассматривать данный признак в качестве единственного основания для квалификации данного договора нельзя, поэтому необходимо учитывать и другие квалифицирующие признаки: участие особого субъекта - органов государственного или муниципального управления, особый порядок размещения заказов на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд, особый порядок их финансового обеспечения.