Порядок расторжения государственного или муниципального контракта и заключаемого в соответствии с ним договора поставки товаров для гос

Участие государства в регулировании экономических процессов нельзя отрицать. Это нашло отражение в некоторых положениях Гражданского кодекса РФ. Например, возможность понуждения к заключению договоров в определенных ситуациях (ст. 445 ГК РФ). В ст. 527 ГК РФ предусмотрена для отдельных категорий юридических лиц обязанность заключить контракт на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд при условии возмещения убытков, которые могут быть причинены им в связи с выполнением контракта. Эта обязанность установлена, прежде всего, для хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на рынке (п. 4 ст. 9 Федерального закона о государственном резерве, п. 2 ст. 5 Федерального закона о поставках).

Таким образом, не смотря на то, что гражданское законодательство по определению носит частно-правовой характер, в нем используются императивные правила, которые устанавливают ограничения в интересах, как отдельных групп лиц, так и в общих интересах. Некоторые авторы прямо указывают, что «гражданское законодательство носит частно-публичную направленность».⁴⁵ Вместе с тем, нельзя смешивать частное и публичное право, так при этом стирается различие между двумя типами правового регулирования. Необходимо четко различать частное и публичное право, «поскольку отношения, включаемые в ту или иную сферу, приобретают различный правовой характер».⁴⁶

Поэтому позиция авторов, причисляющих отношения, регулирующие поставку товаров для государственных или муниципальных нужд, к отношениям «частно-публичного» характера является спорной. Основным критерием разграничения частного и публичного права является метод правового регулирования. Методом публичного права является метод централизации, который характеризуется «неравным правовым положением сторон, подчинением частных лиц одному властному центру, дающему обязательные для исполнения предписания»⁴⁷. Методом же частного права является метод децентрализации, который предполагает равноправие сторон, обладающих свободой выбора того или иного вида деятельности и самостоятельно регулирующих отношения между собой. Государство здесь выступает как «арбитр, разрешающий споры между ними, а также в субсидиарном порядке регулирующий соответствующие отношения, если они не урегулированы самими сторонами»⁴⁸. Государственное регулирование гражданско-правовых отношений необходимо и обосновано, а признание частного права состоит в «ограничении этого вмешательства, в установлении для него строгих рамок и форм гражданским правом, т.е. частным правом» ⁴⁹.

Таким образом, наличие императивных правил в регулировании отношений по поставке для государственных или муниципальных нужд не является основанием для отнесения контракта к договору смешанного типа, регулирующего гражданско-правовые и административно-правовые отношения, как считают некоторые авторы.

В отличие от авторов, считающих контракт смешанным или комплексным договоров, ряд авторов поддерживаются другой точки зрения, считая, что «характерные для государственного контракта особенности позволяют рассматривать его как гражданско-правовой договор, включающий в себя отдельные административно-правовые (публичные) элементы».⁵⁰ В основе данной позиции, высказанной Шевченко Л.И., лежит такая особенность контракта как возможность контроля со стороны заказчика за ходом работ по выполнению контракта и одностороннего отказа от исполнения обязательств. Но согласно данной точки зрения, не смотря на присутствие отдельных административно-правовых элементов, главенствующее значение при определении правовой природы контракта имеет наличие свойств гражданско- правовой договора.

Правоотношения, возникающие в процессе обеспечения государственных или муниципальных нужд, влияют на правоотношения, непосредственно вытекающие из контракта. При этом правоотношения по обеспечению государственных или муниципальных нужд регулируются не только нормами гражданского права, но административного, бюджетного, налогового права. Нормы административного права регулируют порядок определения государственных заказчиков (ст. 4 Федерального закона о закупках, ст. 3 Федерального закона о поставках), разработки целевых федеральных программ, контроль за проведением конкурсов на размещение государственных или муниципальных заказов со стороны уполномоченного федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления (ст. 17 Федерального закона о размещении заказов) и т.д. Нормы бюджетного права регулируют отношения по обеспечению государственных заказчиков финансовыми ресурсами для обеспечения поставок для государственных или муниципальных нужд из бюджетных средств или внебюджетных источников финансирования. Налоговые нормы регулируют отношения по предоставлению поставщикам льгот по налогообложению (ст. 7 Федерального закона о закупках, ст. 4 Федерального закона о поставках).

Таким образом, регулирование отношений по обеспечению государственных или муниципальных нужд обеспечивается не только нормами гражданского права, но отношения, урегулированные контрактом, по своей правовой природе являются гражданско-правовыми. Данная позиция законодательно закреплена в ст. 525 ГК РФ, в которой установлено доминирующее положение гражданско-правовых норм над иными правовыми актами. Нормы других правовых актов могут применяться к отношениям, вытекающим из контракта и заключенного в соответствии с ним договора поставки товаров для государственных или муниципальных нужд, только в случае, если эти отношения не урегулированы Гражданским кодексом РФ. Тем самым законодатель закрепил следующую позицию: контракт является гражданско-правовым договором.

Разнообразие мнений о правовой природе государственного или муниципального контракта объясняется еще и следующим моментом: в современном гражданском праве понятие самого договора рассматривается в нескольких значениях.

Во-первых, договор является соглашением его сторон, направленным на установление, изменение или прекращение определенных прав и обязательств. То есть, договор является сделкой (юридическим фактом), основанием возникновения обязательственных правоотношений (ст. 307 ГК РФ). Договором считается любая дву- или многосторонняя сделка, и к ним применяются соответствующие правила о сделках.

Во-вторых, понятие договора рассматривается как правоотношение, возникшее в результате заключения договора, так как в них существуют и реализуются субъективные права и обязанности сторон договора.

В-третьих, договор рассматривается как форма соглашения — документ, в котором фиксируются права и обязанности сторон. Данное понятие договора условно, так как соглашение сторон не обязательно оформляется единым документом.

Если рассматривать контракт как соглашение сторон, то есть как сделку, то сомнений в его гражданско-правовой природе не остается.

Во-первых, основным принципом, закрепленным в ст. 421 ГК РФ, является свобода договора. Еще Покровский И.А. писал, что свобода договора является «верховым началом», «краеугольным камнем всего современного гражданского строя», вместе с тем указывал, что последняя не может быть безграничной «известные ограничения этого принципа неизбежны».⁵¹

Принцип свободы договора проявляется в свободе в заключение договора и отсутствии принуждения к вступлению в договорные отношения. Исключением является принудительное заключение договора, которое допускается в случае, когда оно прямо оговоренное законом или является добровольно принятым обязательством. Поэтому, обязанность отдельных категорий юридических лиц, предусмотренная в ст. 527 ГК РФ, заключить контракт на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд при условии возмещения убытков, которые могут быть причинены им в связи с выполнением контракта, не является основанием считать контракт административным договором или договором смешанного типа.

Во-вторых, участие органов государственной власти РФ или органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также уполномоченных указанными органами на размещение заказов получателей бюджетных средств в качестве заказчика не обозначает, что контракт является административным договором, хотя в качестве одного из признаков административного договора выделяют именно участие в качестве из сторон органа государственного управления. В отношениях, возникших на основании контракта, органы государственной власти, органы местного самоуправления выступают как равноправный субъект гражданско-правовых отношений, что закреплено в ст. 124 ГК РФ. К ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, урегулированных гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Таким образом, участие органов государственного управления, органов местного самоуправления в качестве стороны контракта не влечет признание его административным договором или договором смешанного типа, так как в данном случае указанные органы выступают в отношениях, урегулированных контрактом, на равных началах с иными участниками гражданско-правового оборота. Данное положение является принципом юридического равенства и обеспечивает равенство субъектов гражданского оборота. Именно принцип юридического равенства является одним из основополагающих принципов гражданского оборота: «Договор может существовать только между субъектами, которые в данном конкретном случае занимают равное положение»⁵².

В-третьих, контроль со стороны заказчика за ходом работ по выполнению контракта и оказание консультативной и иной помощи поставщику происходит без вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность последнего и должен быть прямо предусмотрен в контракте (п. 3 ст. 3 Федерального закона о поставках). Данное положение не противоречит принципам гражданского права, так как контроль одной из сторон за деятельностью контрагента предусмотрен рядом положений Гражданского кодекса РФ, регулирующих ряд иных гражданско-правовых обязательств (ст.ст. 715, 748, 814, 1020, 1031). Тем самым не нарушается такой основной принцип гражданского права как принцип недопустимости произвольного вмешательства в частные дела, так как осуществление контроля за деятельностью контрагента происходит именно без вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность последнего.

В-четвертых, в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения контракта предусмотрена гражданско-правовая ответственность в виде возмещение убытков (ст. 15 и 393 ГК). Неустойка (пени, штраф) предусмотрены ст. 9 Федерального закона о размещении заказов в случае просрочки, как заказчиком, так и поставщиком исполнения обязательств, предусмотренных контрактом. Заказчик, поставщик в соответствии с п. 2 ст. 525 ГК РФ несут ответственность, предусмотренную правилами о поставках, если иная ответственность не определена контрактом. Кроме того, заказчик за несвоевременную оплату поставленных товаров платит проценты в установленном ст. 395 ГК РФ размере (ответственность за пользованием чужими денежными средствами).

Размер неустойки (штрафа, пени) за нарушение обязательств по поставкам товаров для государственных или муниципальных нужд установлен в законах императивными нормами, т.е. применяется законная неустойка, следовательно, в соответствии со ст. 332 ГК РФ размер неустойки может быть только увеличен, но не уменьшен соглашением сторон. В контракте может быть предусмотрена неустойка и за иные нарушения обязательств (договорная неустойка).

Таким образом, за неисполнение обязательств по контракту предусмотрена именно гражданско-правовая ответственность. Следует отметить, что ст. 7.29-7.32 КоАП РФ предусматривают административную ответственность за нарушения в сфере размещения государственного заказа на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд, нарушение условий контракта. Причем административную ответственность несут как должностные лица, так и юридические лица, виновные в данных правонарушения. При этом наличие административной ответственности не влияет на гражданско-правовую природу контракта, так как «из гражданско- правовых договоров могут возникать определенные последствия внешне административно-правового характера (например, административные штрафы за нарушение договора перевозки), однако это не превращает возникающие отношения, да и сам договор перевозки в административно-правовые категории»⁵³.

Таким образом, присутствие в контракте основополагающих принципов гражданского права, которые присущи как гражданскому праву в целом, так и его отдельным институтам, позволяет говорить о контракте как о гражданско- правовом договоре.

В современной правовой науке существует точка зрения, определяющая контракт как предпринимательский договор. Чтобы точнее определить правовую природу контракта необходимо более подробно рассмотреть различные точки зрения на данную проблему.

Некоторые авторы относят контракт к предпринимательским договорам. Например, Брагинский М.И. договорные отношения по поставке товаров для государственных нужд целиком относит к предпринимательским⁵⁴, а Гребеншикова Я.Б. трактует муниципальный контракт по своей природе в качестве группы предпринимательских договоров⁵⁵. Ряд других авторов считают, контракт нельзя отнести к предпринимательским договорам⁵⁶. В качестве обоснования данной позиции, например Яровым A.B., приводятся в основном следующие доводы: государственным заказчиком не преследуется цель получения прибыли, а ответственность он несет при наличии вины, а поставщик освобождается от ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства только вследствие непреодолимой силы или вины государственного заказчика⁵⁷.

Для того чтобы определиться является ли контракт предпринимательским договором или не является таковым, необходимо определить: какие же особенности присущи предпринимательскому договору. В современном предпринимательском праве в качестве такой особенности, прежде всего, выделяется цель его заключения, а именно осуществление его сторонами предпринимательской деятельности.

Определение предпринимательской деятельности дано в п. 1 ст. 2 ГК РФ и на основании указанного определения в качестве основных признаков предпринимательской деятельности выделяют следующие: систематичность, самостоятельность, рисковый характер, направленность на систематическое получение прибыли . Систематичность предполагает, что данная деятельность осуществляется в течение определенного, скорее всего длительного или неопределенного временными рамками периода, но с известной повторяемостью выполняемых действий. И данные действия должны быть направлены именно на систематическое получение прибыли.

Сторонами контракта на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд являются поставщик и заказчик. Так как одной из сторон контракта выступает заказчик в лице органов государственной власти РФ или органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также уполномоченных указанными органами на размещение заказов получателей бюджетных средств, нельзя говорить о систематичности предпринимательской деятельности с целью получения прибыли со стороны именно государственного или муниципального заказчика, ведь они создаются для заданной цели, которая не приносит прибыли, «не для участия в гражданских правоотношениях, которое носит для них вынужденный, вспомогательный по отношению к основной деятельности характер»⁵⁸. Кроме того, определяя цель деятельности учреждения и финансируя его, собственник ограничивает учреждение в правовых возможностях.⁵⁹