Форимрование и реализация института президенства

     Главное контрольное управление обеспечивает реализацию конституционных контрольных полномочий Президента РФ. Оно осуществляет контроль за деятельностью органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ, за исполнением ими законов РФ, указов и распоряжений Президента; осуществляет подготовку информации для Президента по результатам проверок. Управление имеет право требовать от органов исполнительной власти субъектов РФ необходимые для проведения проверок документы; направлять предписания об устранении выявленных нарушений руководителям органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ; вносить предложения Президенту РФ, руководителям органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ о привлечении к ответственности и приостановлении деятельности должностных лиц до принятия решения по результатам проверок.

     Согласно  Положению, в основные задачи Главного контрольного управления Президента РФ входит взаимодействие с органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ; координация деятельности органов контроля и надзора органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ; направление в необходимых случаях материалов о выявленных нарушениях в органы прокуратуры, органы внутренних дел и другие органы исполнительной власти. Значительная нагрузка по выполнению функций Президента РФ по взаимодействию с субъектами РФ ложится на Территориальное управление Президента.

     Отдел по вопросам субъектов РФ Территориального управления организует свою деятельность в тех же регионах, в которых  работают окружные инспекции Контрольного управления6.

     Согласно  Положению о Территориальном  управлении Президента РФ от 13 августа 1996 г.7 его функции состоят в обеспечении взаимодействия Президента РФ с органами государственной власти субъектов РФ и с органами местного самоуправления, а также в обеспечении реализации региональной и национальной политики Президента РФ.

     Некоторые задачи Территориальное управление стало выполнять совместно с Управлением по координации деятельности полномочных представителей в регионах. Например, организацию взаимодействия Президента с органами государственной власти субъектов РФ; участие в подготовке индивидуальных договоров РФ с субъектами РФ; обеспечение функционирования согласительных процедур и др.

     Это связано с тем, что 16 марта 1996 г. было создано Управление по координации  деятельности полномочных представителей в субъектах РФ. Указом Президента от 1 сентября 1997 г. было утверждено Положение об Управлении по координации деятельности полночных представителей Президента в регионах РФ8. Его также можно назвать в числе структурных подразделений Администрации Президента, взаимодействующих с субъектами РФ.

     Основными функциями этого Управления являются: обеспечение взаимодействия Президента РФ с его полномочными представителями в регионах; координация деятельности полномочных представителей; содействие в реализации предоставленных им Президентом полномочий; организационное обеспечение деятельности полномочных представителей.

     В задачи Управления входит: обеспечение  согласованной деятельности полномочных  представителей с Администрацией Президента РФ и другими государственными органами; обработка поступающей от полномочных представителей информации о политическом, социальном, экономическом положении в регионах для подготовки обзоров и докладов для Президента и руководителя Администрации; оперативное информирование руководителя Администрации о кризисных ситуациях в регионах РФ. Некоторые задачи Управление осуществляет совместно с Территориальным управлением. Это подготовка предложений Президенту, касающихся кандидатур для назначения на должность полномочного представителя Президента и проектов указов о назначении на должность и освобождения от должности полномочного представителя Президента, а также по вопросам деятельности полномочного представителя; контроль за исполнением поручений Президента и руководителя Администрации полномочным представителем и др.

     Итак, в 1996 г. впервые было создано Управление по координации деятельности полномочных представителей Президента в регионах РФ, которое стало заниматься только регулированием деятельности полномочных представителей.

     Перечислив  функции указанных структурных  подразделений Администрации Президента РФ, взаимодействующих с субъектами РФ, перейдем к рассмотрению функций полномочного представителя Президента в регионе.

     Институт  представителей Президента РФ был создан в 1991 г. в период радикального изменения  политического и государственного устройства России. Тогда были назначены полномочные представители в 14 субъектах РФ. Образование этого института власти обусловлено необходимостью надежной координации деятельности трех ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной. Руководство страны считает, что президентская власть, обеспечивая необходимую централизацию контрольно-управленческих функций государства, должна иметь системный характер, в том числе и на уровне территорий.

     На  сегодняшний день исполняют обязанности 76 представителей Президента в субъектах РФ9.

     Полномочие  Президента РФ - назначение и освобождение полномочных представителей является конституционным, оно закреплено в  п. "к" ст.83 Конституции РФ.

     В других странах, например, в США, институт представителей президента отсутствует.

     Полномочные представители Президента РФ представляют интересы Президента РФ в органах  государственной власти РФ и субъектов  РФ и других государственных органах, российских и международных организациях на основании положений, утверждаемых Президентом РФ.

     Согласно  Положению об Администрации Президента РФ, полномочные представители в  регионах входят в состав Администрации, которая обеспечивает их деятельность в порядке, установленном Президентом. Президент назначает и освобождает  их от должности по представлению руководителя Администрации. Руководитель Администрации утверждает по представлению полномочных представителей структуру и штатную численность отделов и аппаратов полномочных представителей Президента (кроме аппарата полномочных представителей Президента в Чеченской республике) в пределах численности, установленной Президентом; осуществляет руководство над полномочными представителями Президента в регионах.

     9 июля 1997 г. Президент РФ подписал  Указ "О полномочном представителе  Президента РФ в регионе РФ"10, которым было утверждено Положение о полномочном представителе Президента РФ в регионе РФ. Согласно этому Положению полномочный представитель представляет интересы Президента не только в одном субъекте РФ, а на части территории РФ, включающей в себя один или несколько субъектов РФ, т.е. представляет интересы Президента на территории соответствующего региона.

     В функции полномочного представителя  входит содействие исполнению федеральных  законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, реализации федеральных программ в соответствующем регионе. В случае выявления нарушений полномочный представитель сообщает об этом в Главное контрольное управление Президента, в соответствующие федеральные органы исполнительной власти, а также главе (главам) исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ.

     Согласно  Положению о полномочном представителе  в задачи последнего входят:

     а) внесение Президенту предложений о  приостановлении действий актов  органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ, находящихся в соответствующем регионе, в случае противоречия их Конституции РФ, федеральным законам или нарушения прав и свобод человека;

     б) внесение Президенту предложений об обращении в Конституционный  суд РФ по поводу нормативно-правовых актов субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ;

     в) участие по поручению Президента РФ в согласительных процедурах, проводимых главой государства;

     г) участие в подготовке индивидуальных договоров (соглашений) РФ с субъектами РФ и др.

     Полномочный представитель содействует реализации конституционных полномочий Президента, закрепленных в ст. 80 и 85 Конституции  РФ. Он несет персональную ответственность  перед Президентом.

     Президент утвердил также Положение о полномочных  представителях в конкретных субъектах РФ, например, в Чеченской республике, в Республике Северная Осетия Алания, Республике Ингушетия и др.

     Комментируя подписание Президентом Положения  о полномочном представителе, начальник  Управления по координации деятельности полномочных представителей Президента РФ А.Федоров, в частности, сказал: "Его принятие вызвано прежде всего необходимостью приведения нормативных документов, регулирующих деятельность полномочных представителей, в соответствие с указами Президента "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы", "О мерах по совершенствованию структуры Администрации Президента РФ", "Об утверждении Положения об Администрации Президента РФ" и другими правовыми актами.

     Указ  должен обеспечить более четкое взаимодействие центра и регионов по трем важнейшим направлениям:

     а) ужесточить контроль за исполнением  федерального бюджета,

     б) упорядочить использования федеральной  собственности в субъектах федерации,

     в) содействовать укреплению кадров федеральных  органов исполнительной власти в субъектах РФ"11.

     Президент РФ назначал и отзывал многих своих  полномочных представителей, издавая  соответствующие указы. Например, он назначил Каламанова В.А. полномочным  представителем Президента в Республике Северная Осетия-Алания и Республике Ингушетия, освободив Ковалева А.Я. от этой должности; Феденева А.М. освободил от должности полномочного представителя Президента в Томской области12.

     Субъекты  РФ, в свою очередь, также имеют  свои представительства при Президенте РФ. Например, Республика Саха (Якутия), Республика Башкортостан, Чеченская республика и др.

     Анализируя  функции полномочного представителя  Президента РФ в регионе и функции  структурных подразделений Администрации  Президента, можно заметить, что  функции полномочного представителя пересекаются с некоторыми функциями других структурных подразделений, например, функциями Главного контрольного управления и Территориального управления. Некоторые авторы критически оценивают институт полномочных представителей13. Они считают, что функции и полномочия представителей Президента РФ не могут выходить за рамки надзора, анализа, координации в процессе реализации законодательства РФ, а не только актов, которые принимает Президент. Эти должностные лица, отмечают критики, не могут быть уполномочены принимать какие-либо решения или высказывать суждения от имени Президента. Конституция РФ не предусматривает возможности передачи полномочий главы государства каким-либо иным структурам власти. Также она не предусматривает реализацию полномочий в большем объеме, чем определено Конституцией для Президента РФ.

     Б.Н.Елисеев  предлагает создать федеральный  контрольный орган в системе  исполнительной власти с подчинением  его Президенту РФ и включить полномочных  представителей Президента в регионах в эту систему в качестве территориальных государственных инспекторов, ликвидировав институт полномочных представителей Президента в регионах14.

     Надо  отметить, что такие субъекты РФ, как Республика Татарстан, Республика Башкортостан, Республика Саха (Якутия) пока не допускают развития "президентской" вертикали власти на своих территориях.

     Следует согласиться с тем, что объем  полномочий, возложенных на полномочных  представителей в регионах, слишком  велик, чтобы совмещать их все  в одном лице. Поэтому представляется необходимым сократить объем задач полномочных представителей Президента. Функционирование института полномочных представителей Президента, созданного для осуществления президентского контроля за деятельностью регионов РФ, следует урегулировать в федеральном законе об Администрации Президента, так как согласно Положению об Администрации Президента последняя является государственным органом.

     Указом  Президента от 20 июля 1994 г. была учреждена  Комиссия при Президенте РФ по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ и утверждено Положение о ней15. Согласно этому Положению Комиссия является консультативным органом, осуществляющим предварительное рассмотрение вопросов, касающихся разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами РФ, и представление Президенту РФ предложений по этим вопросам.