Форимрование и реализация института президенства

     12 марта 1996 г. Президент подписал  Указ, утвердивший Положение о  порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ16 и о взаимной передаче части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, изменивший содержание задач этой Комиссии. (Возможность взаимной передачи полномочий между органами исполнительной власти РФ и органами исполнительной власти ее субъектов закреплена также в ч.2 и 3 ст.78 Конституции РФ).

     Причины издания Президентом РФ данного Указа объяснил С.М.Шахрай. По его словам, не все полномочия, которые согласно Конституции и Федеративному договору относятся к предметам ведения исключительно субъектов РФ, они способны осилить. Например, такие республики, как Якутия, Коми, Бурятия, не в состоянии сами решать проблемы снабжения своих территорий и передали данные вопросы в область совместного ведения. Поэтому Президент подписал Положение об указанной Комиссии, в сферу деятельности которой входит разработка и экспертиза договоров, заключаемых федеральными органами власти с субъектами РФ17.

     Согласно  п.3 Положения от 12 марта 1996 г., комиссией  представляются Президенту заключения на проекты договоров, разрабатываются  предложения по контролю за выполнением  решений Президента РФ в отношении комиссии, а также вносятся предложения по вопросам, требующим решения Президента РФ.

     Согласно  п.5 того же Положения при подготовке проекта договора высшее должностное  лицо субъекта РФ (уполномоченное лицо субъекта РФ) вносит проект договора в комиссию, а федеральные органы исполнительной власти представляют в десятидневный срок свои заключения и предложения по этим проектам. Договор и свое заключение комиссия представляет Президенту. Президент РФ и уполномоченное лицо субъекта РФ подписывает договор. Споры по вопросам разграничения предметов ведения разрешаются с использованием согласительных процедур. Согласно п.1 ст.85 Конституции РФ Президент может использовать эту процедуру, что является одним из важных полномочий Президента. В случае недостижения согласия спор может быть вынесен на рассмотрение Конституционного Суда РФ, а также Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда РФ.

     Контроль  за соблюдением положений вступивших в силу договоров осуществляет Администрация  Президента.

     Согласно ч.4 ст.80 Конституции РФ Президент РФ как глава государства представляет РФ внутри страны. Президент в таком случае выступает от имени органов федеральной власти во взаимоотношениях с органами государственной власти субъектов РФ. Этим можно объяснить то, что именно Президент РФ подписывает договоры с субъектами Российской Федерации от имени последней.

     В Положении от 12 марта 1996 г. устанавливается  правовая база, на которой должны основываться индивидуальные договоры. Сюда относятся  нормы, предусмотренные ст. 71, 72 и 78 Конституции РФ. В соответствии с этими статьями Положение устанавливает, что договор не может изменять или устанавливать конституционный статус субъекта РФ, в договоре не допускается изъятие или перераспределение предметов ведения РФ и предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ; не подлежат передаче полномочия федеральных органов исполнительной власти, если это ведет к нарушению территориальной целостности РФ, верховенства Конституции РФ и федеральных законов, не подлежат передаче полномочия по обеспечению равноправия субъектов РФ и другие.

     В договоре могут быть определены предметы совместного ведения, обусловленные  географическими, экономическими, социальными, национальными и иными особенностями  конкретного субъекта РФ.

     В процессе заключения этих договоров  важную роль играет Президент РФ, который  участвует в договорном процессе и в конечном итоге подписывает  согласованный документ18.

     Начиная с 1994 г. (первые договоры были заключены  до образования упомянутой Комиссии) был заключен ряд индивидуальных договоров. В 1994 г. - с Республикой Татарстан, Кабардино-Балкарской Республикой, Республикой Башкортостан (с учетом приложений к Федеративному договору); в 1995 г. с Республикой Северная Осетия-Алания, с Республикой Саха (Якутия), с Республикой Бурятия и Удмуртской Республикой; в 1996 г. - со Свердловской и Калининградской областями, с Краснодарским краем и Оренбургской областью. В 1996 г. подписан трехсторонний договор между РФ, Пермской областью и Коми-Пермяцким автономным округом. В 1997 г. заключены договоры с Брянской, Вологодской, Магаданской, Саратовской, Челябинской, Астраханской, Кировской, Мурманской, Ульяновской и Ярославской областями. Первый единый договор для трех субъектов РФ был заключен с Красноярским краем, Таймырским и Эвенкийским автономными округами19.

     Всего подписано около 40 договоров20. Их положения  не должны противоречить Конституции  РФ.

     До 1996 г. такие договоры подписывались  лишь с органами государственной  власти республик, а с 1996 г. заключаются  с краями и областями. Это объясняется тем, что ранее двусторонние договоры имели политический характер и заключались в целях сохранения целостности Российской Федерации.

     Особое  значение имели договоры с теми республиками, где особенно ощущались сепаратистские тенденции и недовольство уравниванием их статуса с краями и областями. Они были подписаны в первую очередь. Это был вынужденный политический компромисс перед угрозой недопустимой дестабилизации федеративных отношений21.

     Анализируя  политический и юридический характер договора РФ с Республикой Татарстан "О разграничении предмета ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан", многие авторы, например, Б.А.Страшун22, выявили некоторые несоответствия II-IV статей договора с положениями Конституции. Эти несоответствия заключаются в несколько ином распределении полномочий между РФ и этим ее субъектом, чем предусмотрено Конституцией РФ (ст.71-73). Договоры того времени с Башкортостаном, Кабардино-Балкарией, Республикой Саха (Якутия) также по ряду позиций противоречат нормам Конституции РФ.

     Последующие договоры стали в большей мере носить правовой характер, т.е. в большей  мере соответствовать конституционным  нормам в условиях окрепшей федерации. Как отмечалось, стали заключаться индивидуальные договоры не только с республиками, но и с краями и областями с учетом специфических особенностей данных субъектов, что свидетельствует о самостоятельности субъектов и их равноправии между собой.

     Например, договор, подписанный со Свердловской областью, учитывает особенности  региона. В этом договоре предусмотрено  регулирование вопросов, связанных  с переработкой и использованием драгоценных металлов и камней и  др. Договор с Калининградской  областью также учитывает особенность этого региона: неоценимо значение Калининградской области для развития связей РФ со странами Балтии. Трехсторонний договор между РФ, Пермской областью и Коми-Пермяцким автономным округом имеет большую политическую направленность и одновременно ставит экономические задачи: относительно собственности, использования недр и т.д.

     Договорный  процесс имеет свои положительные  стороны. В частности, договор - это  политический пропуск к возможности  решать экономические задачи, и вместе с тем инструмент совершенствования федеративных отношений. Посредством двухсторонних договоров центр удерживает регионы в сфере своего влияния; выработан рациональный метод, позволяющий обеспечить защиту, с одной стороны, интересов РФ в целом, с другой стороны - специфических интересов субъектов РФ. Кроме того, вопрос о разделении полномочий между федеральными и региональными уровнями власти относится в числу важнейших, поскольку является основой саморазвития всех субъектов Федерации и предотвращения конфликтных ситуаций между федеральными и региональными уровнями государственной власти23.

     Но  у некоторых авторов есть и  критические замечания. Например, они  считают, что индивидуальные договоры содержат неравные условия для различных  регионов, так как последние получают неодинаковые права и берут на себя разные обязательства (большими привилегиями пользуются республики), что ведет в нарушению принципа равенства статуса субъектов. Конкретное содержание договоров нечасто афишируется, чтобы не придавать огласке привилегии, которые получает какая-либо территория.

     Есть  некоторые противоречия в договорном процессе, например, в переплетении президентской и исполнительной ветвей власти, поскольку договоры подписывают Президент и главы  исполнительных органов договаривающихся сторон. Договорный процесс сдвинут в сторону исполнительной власти, так как в договорном процессе законодательные органы не участвуют. Подобные договоры характерны только для Российской Федерации. По-видимому, они носят временный характер. Когда подобные договоры не будут необходимы для сохранения целостности государства, они отомрут

     Договорный  процесс не совершенен, потому что  он законодательно не урегулирован. Одних  указов Президента для регламентации  договорного процесса недостаточно24.

     Для того чтобы договорный процесс был упорядоченным и эффективным, некоторые авторы предлагают осуществить ряд мер. Например, следует установить обязательность официальной публикации текстов, а, возможно, и регистрацию в федеральных органах, например, в Администрации Президента или в Правительстве, или в Министерстве юстиции РФ. На стадии подготовки проектов необходимо строже согласовывать их содержание с соответствующими "отраслевыми законами"25.

     Также при заключении договоров представляют значение политический аспект двухсторонних договоров, устойчивые межрегиональные коалиции и комплексные межрегиональные взаимодействия. Создание межрегиональных экономических ассоциаций типа "Сибирского соглашения", "Большой Волги" и других значительно укрепляет единство государства, снижает степень рецидива "сепаратизма и центробежных устремлений"26.

     Предлагалось, кроме того, разграничивать полномочия не в форме отдельных договоров  разной степени льготности, а в  форме "единого в разнообразии", продуманного модельного Закона, нужного всей стране27, включая разделение полномочий внутри "сложных субъектов", в состав которых входят автономные округа.

     Следует согласиться с тем, что договорный процесс должен быть законодательно урегулирован.

     По-видимому, объединение субъектов в межрегиональные ассоциации действительно укрепляет единство государства, так как появляются общие для ассоциаций экономические, социальные и другие вопросы, которые сплачивают их; внутри этих ассоциаций разные по уровню экономического развития субъекты оказывают друг другу помощь.

     Представляется  разумным предложение принять модельный  закон, если он поможет уравнять права  субъектов при заключении договоров, установить равные условия для различных  субъектов.

     Таким образом, посредством деятельности Администрации Президента, ее управлений, комиссий, полномочных представителей осуществляются конституционные полномочия Президента по взаимодействию с субъектами РФ. Правовой статус полномочных представителей в регионах специально ориентирован на обеспечение взаимодействия Президента с органами государственной власти, на информационно-контрольную функцию, на координацию деятельности территориальных органов федеральной исполнительной власти. Действующие Положения об Администрации, Главном государственном правовом управлении, Положение о полномочном представителе Президента в регионе значительно расширили возможности этих органов и одновременно усилили их ответственность перед Президентом за их реализацию. Это объясняется тем, что был усилен президентский контроль за осуществлением полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ.

     Аппарат Президента, ряд управлений и отделов  непосредственно взаимодействуют  с органами государственной власти субъектов РФ.

     Полномочия  Президента по взаимодействию с субъектами РФ конкретизируют более общие конституционные полномочия Президента: осуществление мер по охране суверенитета, независимости и государственной целостности РФ и функций гаранта Конституции РФ, обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.

     Президент, формируя органы, специально предназначенные  для взаимодействия с органами государственной  власти субъектов, способствует развитию федеративных отношений и становлению  новой федерации.

     Представляется  необходимым принятие федерального закона, регулирующего взаимоотношения Президента РФ с субъектами РФ и содержащего положение об организационных формах взаимодействия с ними.