Форимрование и реализация института президенства

     Активная  координирующая роль Президента находит  воплощение как в системе сдержек  и противовесов, обеспечивающих баланс полномочий органов государственной  власти федерального уровня, так и  в отношениях между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации. Будучи юридически дистанцирован от всех ветвей власти, Президент нормотворчествует, управляет, разрешает споры, осуществляет функции конституционного контроля. Порядок и механизм реализации этих полномочий Президента конкретизированы в федеральных конституционных законах и федеральных законах. 

     Каждый  из органов (институтов) государственной  власти лишь частично обеспечивает действие Конституции. Только перед Президентом  ставится задача охранять государственные  устои в целом, суверенитет и государственную целостность. Только при этих условиях все иные органы власти и должностные лица могут осуществлять свои полномочия в нормальном конституционном режиме. 

     В порядке, предусмотренном Конституцией, Президент реализует свое право  законодательной инициативы, а также право на подписание либо отклонение федеральных законов. Этим обеспечивается эффективность участия Президента в законотворческом процессе. Указы и распоряжения Президента обязательны для исполнения на всей территории страны. Президент обеспечивает единство системы исполнительной власти в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения. Если Правительство принимает постановления и распоряжения, противоречащие Конституции, то Президент вправе отменять эти решения Правительства. 

     Конституционные полномочия Президента по обеспечению  согласованного функционирования и  взаимодействия органов государственной  власти связаны с выдвижением  кандидатур на замещение государственных  должностей, назначение на которые производится парламентом. Президент представляет Совету Федерации кандидатуры на должности судей Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражного судов, а также кандидатуру Генерального прокурора. Он также вносит в Совет Федерации предложение об освобождении Генерального прокурора от должности. Президент представляет Госдуме кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального Банка, а также ставит перед Госдумой вопрос об освобождении его от должности. 

     Являясь гарантом Конституции, всей системы конституционной законности, Президент обязан добиваться того, чтобы Конституция и нормативные акты субъектов федерации полностью соответствовали Конституции страны, федеральному законодательству. 

     Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов федерации. Это происходит в первую очередь, если эти акты противоречат Конституции страны, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. 

     Для разрешения разногласий между органами государственной власти федерального уровня и органами власти субъектов  федерации, а также между органами государственной власти субъектов  федерации Президент вправе использовать согласительные процедуры. Если согласованное решение не найдено, Президент может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

2.2. Внутренняя  политика

     Конституционные полномочия Президента по определению основных направлений внутренней политики государства вытекают из статуса Президента как главы государства, обеспечивающего согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Правовые рамки этой прерогативы Президента обусловлены тем, что основные направления государственной политики должны соответствовать Конституции и федеральным законам. 

     При этом по Конституции Президент определяет не весь комплекс ближайших, среднесрочных  и долгосрочных целей и задач  в сфере внутренней политики, но лишь ее основные направления. Реализуют их как непосредственно Президент, так и федеральные органы государственной власти в рамках своей компетенции. Вопрос о степени директивности положений внутренней политики, определяемых главой государства, неразрывно связан с принципом разделения и самостоятельности законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. 
 

     Императивность  действий Президента в проведении внутренней политики наиболее полно проявляется  в его взаимоотношениях с Правительством. Президент наделен полномочиями по определению состава и порядка деятельности Правительства. Будучи главой государства, Верховным Главнокомандующим и председателем Совета Безопасности, Президент вправе председательствовать на заседаниях Правительства, давать соответствующие поручения Правительству и федеральным органам исполнительной власти, ведающим вопросами обороны, безопасности, внутренних и иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий. Президент ежегодно направляет в Правительство бюджетные послания. 

     Более сложна и многопланова взаимосвязь  основных положений внутренней политики, определяемых Президентом, применительно  к Федеральному Собранию. Как и  Правительство, парламент играет активную роль в определении основных направлений внутренней политики: он принимает федеральные законы, постановления палат, заявления, декларации. Принципиальные позиции главы государства по вопросам внутренней политики государства находят свое выражение в заключениях на проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также в письмах об отклонении федеральных законов. Президент может отклонить принятый палатами Федерального Собрания Федеральный закон. Для преодоления «вето» Президента палатам необходимо проголосовать за закон еще раз, но квалифицированным большинством. 

     В рамках имеющихся в его распоряжении конституционно-правовых полномочий Президент  определяет основные направления внутренней политики также через нормотворческую  и организационно-распорядительную деятельность - путем издания указов и распоряжений. Позицию главы государства по основным положениям государственной политики определяет базовый документ - Послание Президента Федеральному Собранию. Необходимость ежегодного обращения Президента к Федеральному Собранию с посланиями о положении в стране, об основных направлениях государственной политики предусмотрена Конституцией. 

     Начиная с 1994 года Президент ежегодно выступает  перед членами Совета Федерации  и депутатами Государственной Думы с изложением своей оценки ситуации в различных сферах общественной жизни, формулирует свое видение основных направлений политики государства. Обозначенные в Послании приоритеты - важные ориентиры для Федерального Собрания и Правительства. Заявленные главой государства позиции по вопросам внутренней политики учитываются как парламентом, так и Правительством при составлении планов законопроектных работ, определении позиций депутатов по законопроектам. Сформулированные в Послании Президента оценки и приоритеты оказывают серьезное влияние на формирование общественного мнения по ключевым направлениям внутренней политики. По сложившейся практике основные направления внутренней политики Президент формулирует не только в указах и посланиях, но и в иных публичных выступлениях. Их тексты размещаются на официальном интернет-представительстве главы государства. 

     Для содействия Президенту в реализации его конституционных полномочий по определению внутренней политики при главе государства создан Государственный совет – постоянно действующий консультативный орган.

2.3. Организационные  формы взаимодействия Президента  с субъектами РФ

     Взаимодействие  это различного рода контакты между  Президентом РФ и органами государственной  власти субъектов РФ, направленные на поддержание баланса интересов как Российской Федерации в целом, так и ее отдельных субъектов.

     Под организационными формами взаимодействия Президента РФ с субъектами РФ понимаются структурные подразделения аппарата Президента РФ, осуществляющие функции  или имеющие полномочия по взаимодействию (поддержанию контактов) с субъектами РФ, а также различные мероприятия, направленные на такое взаимодействие (реализацию таких контактов), предусмотренные нормативно-правовыми актами.

     Названными  организационными формами являются, в частности, управления, комиссии, советы и другие подразделения Администрации Президента. В состав Администрации входят также полномочные представители Президента. В функции тех и других входит взаимодействие с субъектами РФ. Особый вид взаимодействия составляют совещания Президента с руководителями высших органов государственной власти субъектов РФ, встречи с главами республик и администраций, различные конференции и семинары.

     Для реализации своих функций Президентом  РФ формируется Администрация (п. "и" ст.83 Конституции РФ), правовой статус которой определен в Положении об Администрации Президента РФ, утвержденном Указом Президента РФ от 2 октября 1996 г.1

     По  этому Положению Администрация  Президента является государственным  органом, обеспечивающим деятельность Президента.

     К числу осуществляемых ею функций  относятся, в частности, подготовка проектов законов, вносимых Президентом  в Госдуму в порядке законодательной  инициативы, указов и распоряжений Президента (в том числе касающихся субъектов РФ), ежегодных посланий Президента Федеральному Собранию и т.д., осуществление проверки их исполнения, а также обеспечение деятельности полномочных представителей Президента РФ.

     Согласно  указанному Положению, Администрация  Президента РФ взаимодействует с  органами государственной власти субъектов РФ, запрашивает и получает от них необходимую информацию.

     Администрация взаимодействует с субъектами РФ через свои структурные подразделения.

     Аппарат Президента РФ, состоящий из различных  подразделений, имеет разветвленную  структуру.

     В.П. Елисеев, предлагает урегулировать  деятельность Администрации Президента РФ как органа (аппарата), обеспечивающего  осуществление Президентом конституционных  полномочий, на уровне федерального закона, что необходимо зафиксировать в  соответствующей статье Конституции. Часть президентских полномочий, переложенных на его Администрацию, должна быть распределена между исполнительной и законодательной властями2.

     Мнение  В.П.Елисеева представляется заслуживающим  внимания, так как в этом случае деятельность Администрации будет регламентирована законодательными нормами.

     Согласно  перечню самостоятельных подразделений  Администрации Президента РФ, утвержденному  Указом Президента от 2 октября 1996 г., с  субъектами РФ взаимодействуют почти  все управления: Управление по внутренней политике, Экономическое управление, Управление кадровой политики Президента, Главное государственно-правовое управление Президента РФ, Главное контрольное управление Президента РФ, Территориальное управление Президента РФ, Управление по координации деятельности полномочных представителей Президента РФ в регионах, Отдел Администрации Президента РФ по обеспечению деятельности Комиссии при Президенте по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ3.

     Из  числа самостоятельных структурных  подразделений Администрации Президента РФ, взаимодействующих с органами государственной власти субъектов  РФ, прежде всего выделим Главное  государственно-правовое управление.

     Согласно  Положению о Главном государственно-правовом управлении Президента РФ, утвержденному  Указом Президента от 7 марта 1996 г.4, в  основные задачи этого управления входит обеспечение правовой деятельности Президента по реализации его конституционных полномочий, связанных с подготовкой проектов законов, указов и распоряжений Президента (касающихся и субъектов РФ), подготовкой заключений с точки зрения соответствия их Конституции РФ и законодательству РФ; подготовка предложений о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ и другие задачи.

     Согласно  этому Положению, Главное государственно-правовое управление взаимодействует с органами государственной власти субъектов  РФ.

     Вторым  структурным подразделением Администрации, взаимодействующим с субъектами РФ, является Главное контрольное управление Президента РФ, Положение о котором было утверждено Указом Президента от 16 марта 1996 г.5