Лоббизм в России и за Рубежом: политико – правовые проблемы

7  Контроль за лоббизмом заложенный в систему

Безусловно, существуют некоторые взаимосвязи между различными группами 
участников политического процесса, объединяющие их в одну систему. Ни один 
человек в этой системе не имеет единоличной власти для принятия решения. 
Каждое решение требует одобрения многих ответственных за него лиц; кроме  
того эти лица зависят от разных других участников системы в том, что касается информации, совета, поддержки и т.д. Взаимосвязанность дает участникам политического процесса власть друг над другом и принуждает их реагировать на нужды друг друга. В системе, построенной на взаимосвязанности, цели и правила системы становятся важнее, чем цели и желания любого индивидуума. Участники системы поступают безжалостно с теми, кто нарушает правила игры, и с теми, кто посягает на благо других участников. Наказанием становится  
изгнание из системы. Поскольку политическая система это прежде всего информационная система, наиболее важными из упомянутых правил игры касаются именно передачи сообщений. Ложные, искаженные сообщения не допускаются. Санкции применить очень просто: предполагаемый получатель сообщения перекрывает доступ и доводит имеющиеся факты до сведения других получателей сообщений. Когда все важные лица перестают слушать лоббиста, он фактически изгоняется из системы. Сообщения должны быть краткими, легко понятными и по сути дела. Это помогает защитить политических деятелей от чрезмерной информационной нагрузки. Когда политик или чиновник решает, к какому из сообщений обратиться, репутация источника становиться фактором определяющей важности. Источник, известный с благоприятной стороны имеет наибольшие шансы для успешной передачи сообщения. Взаимные обязательства и санкции делают актеров политической сцены ответственными друг перед другом. Если один из них полагается на другого (например, использует написанную им речь) и терпит ущерб из-за ошибок этого другого, наказание будет суровым. Успех в системе зависит от умения играть в команде. Взаимосвязанность стимулирует сделки между участниками, и условия сделок, раз установленные, должны впредь выполняться. Участники заботятся о том, чтобы не требовать от своих коллег того, чего они не смогли бы выполнить, не нарушив правила игры или обязательства перед системой. В такой системе любой заданный деятель может хотеть того или иного от других деятелей, но баланс между ними может быть далеко не равным. Если В хочет от А больше, чем А от В, то А приобретает власть над В. Это имеет особенно важное значение, когда речь идет о лоббистах и чиновниках. Лоббисты хотят получить наиболее ценный из всех продуктов, производимых системой, 
- благоприятное для них решение. В большинстве случаев этот продукт гораздо 
более ценен, чем все, что лоббист может предложить чиновнику, за исключением тех крайне редких ситуаций, когда может предложить чиновнику сам его  
пост. Чиновники и политические деятели, имея власть над лоббистами, имеют 
относительно большую свободу действий и могут устанавливать правила, по которым они осуществляют свои контакты с лоббистами. По словам одного из лоббистов, один сенатор сказал ему: "Если вы будете поддерживать репутацию честного человека и не будете указывать мне ложный курс, я буду приветствовать такого рода лоббизм. Мне нужна хорошая фактическая информация; не приходите с тем, чтобы попытаться воздействовать на мои эмоции: это будет пустой тратой времени. В особенности, я не хочу, чтобы вы выступали в роли проповедника". Помимо возможности перекрыть доступ, чиновники и политические деятели могут отказаться от сотрудничества и в других формах и, в крайних случаях,  
возбудить официальное расследование. Учитывая подозрительное отношение общественности к лоббизму, можно сказать, что почти все шансы будут тогда против лоббистов. Одна из самых больших забот лоббистов - избежать гнева официальных деятелей. Чиновники могут поддерживать свое влияние на лоббистов не только негативными, но и позитивными действиями. Например, это может заключаться в сотрудничестве в их политических кампаниях, в помощи при распространении их взглядов, в рекламе их успехов перед коллегами и возможными клиентами, в передаче им важной информации и т.п. Кроме того официальный деятель может усилить свое влияние на лоббиста, установив с ним дружеские отношения. Лоббист, ставший другом, начинает связывать свои интересы с интересами официального деятеля и с развитием его карьеры. Лоббист может быть при этом более лояльным по отношению к своему другу, чем к организации, которую он представляет. Многие лоббисты признаются, что они находят более трудным лоббировать своих личных друзей, чем просто знакомых. 
Взаимозависимость, правила игры, угроза санкций против нарушителей, характерные для вашингтонской политической системы, действуют довольно эффективно, контролируя поведение участников политического процесса. По мнению специалистов, эти факторы играют значительно более важную роль, чем какие-либо законодательные акты в поддержании той относительной чистоты лоббистской деятельности в Вашингтоне, которую мы наблюдаем. Но достаточно ли это? Можно ли быть уверенным, что система будет столь же хорошо функционировать и в дальнейшем? Система может справиться с отдельными нарушениями, но в состоянии ли она противостоять широкому наступлению зла? Если большое количество чиновников и лоббистов тайно договорятся о протаскивании нужных им решений, чтобы круто повернуть власть против общественных интересов, регуляторы, заложенные в систему, могут отказать. Вероятность такого события чрезвычайно мала, но надо иметь в виду такую возможность. Только постоянная бдительность со стороны граждан и ответственное осуществление права голосования может предотвратить такой исход. Наиболее эффективный контроль за лоббизмом, и, вероятно, все, что действительно нужно - это избрание высококвалифицированных, ответственных политических деятелей и чиновников. Голоса избирателей указывают направление системе и обеспечивают ее честное и справедливое функционирование. Официальные власти имеют столько возможностей для управления деятельностью лоббистов, что они фактически определяют, как эта деятельность будет протекать. Они сами, своим собственным поведением, могут добиваться выполнения определенных правил. Например, они могут четко установить, что они будут получать информацию только от лиц, пользующихся безупречной репутацией. Они могут ограничиваться лишь деловыми отношениями с лоббистами, отказываясь от развлечений, услуги взяток. Они могут быть устойчивы к упорному давлению, но в то же время, чувствительны к голосам избирателей. Они могут обеспечить себе независимые источники информации, чтобы не зависеть от информации советов лоббистов. Конгресс уменьшает свою зависимость от групп давления, совершенствуя свои процедуры и обеспечивая услугами вполне профессиональных экспертов свои подкомитеты и отдельных членов. Уклонения от правильной линии могут быть представлены на обсуждение в Сенате или Конгрессе или подвергнуты расследованию. Избираемые чиновники должны держать под постоянным контролем действия назначаемых;  
они должны заботиться об отношениях последних с лоббистами. Моральный уровень лоббизма зависит в конечном итоге, от морального уровня официальных деятелей. "Такого рода моральные ограничения действительно определяют характер системы лоббизма. Никакие законы о регистрации, никакие перечисления связей и гонораров в "Congressional Record", никакая система партийной ответственности - сами по себе- не могут решить до конца проблему контроля за политикой давления. В конечном счете, цивилизованная мораль - единственный ключ к выживанию демократии".

8  Лоббизм в России

Разумеется, то, каким лоббизм  представляется согласно данному нами определению, т.е. каким он должен быть по своим функциям и политическому смыслу, не всегда соответствует реальностям его существования в конкретных политических и национальных контекстах. Это происходит прежде всего потому, что лоббизм, как, впрочем, и другие политические институты, не конструируется на пустом месте политическими "технологами", а вырастает из реальных межчеловеческих и межгрупповых отношений под влиянием господствующей политической традиции и особенностей исторического момента . Поэтому в разных странах он функционирует по-разному . Рассмотрим то, как происходило и происходит в нашей стране то, что с некоторыми оговорками по поводу использования термина можно назвать российским лобби. В условиях планового распределения всего и вся лоббизм министерств и ведомств заключался в борьбе за ресурсы и средства, а также за первоочередность насыщения ресурсами и средствами принятых решений, выполнения установленных другим министерствам и ведомствам плановых заданий , связанных с их интересами. Все это прекрасно видно на примере капитального строительства. Именно в нем, как в зеркале, отражался весь механизм лоббирования. Коротко механизм функционировал следующим способом. В связи с ограниченностью ресурсов под планы строительства (а все вопросы наращивания мощностей решались только новым строительством) необходимо было пробить начало строительства объекта. Это называлось "пробить строку в плане у генерального подрядчика". Если , предположим, ВПК не знал проблем с этим особых проблем, то другие министерства и ведомства ежегодно решали эти задачи в непримиримой и достаточно жесткой борьбе, где годились любые методы: уменьшение сметной стоимости объекта, выделение пусковых ниток и комплексов, завышение проектных мощностей, подмена проектной документации. В этот момент шли на любые ухищрения, самым простым из которых было занижение сметной стоимости объекта. По сложившейся тогда практике стоимость объекта занижалась пример 
но на 30 процентов, но все рекорды побило строительство КАМАЗа, когда сметная стоимость к концу строительства увеличилась в два раза по сравнению с первоначальной. Делалось все, чтобы начать рыть котлован, потому, что без этого никакого строительства не могло быть вообще. Но даже "открытие строчки" не гарантировало начала работ, затем более успешное освоение выделенных средств, так как ряд позиций по материалам и оборудованию, таких как кабельная продукция, трансформаторы и т.д. выделялось только под пусковые стройки. Таким образом, для строительства какого-либо объекта необходимо было любым путем включить его в перечень пусковых, хотя все хорошо понимали, что ввод того или иного объекта нереален. Здесь были допустимы любые ходы и формы давления - на первом уровне - в строительных министерствах и Госплане, на втором уровне - в Совмине СССР, и на последнем - в ЦК КПСС с привлечением обкома КПСС и соответствующего отдела ЦК. Однако даже включение в список вводных объектов не гарантировало его ввода, так как обычно плановый объем работ не покрывался материальными трудовыми ресурсами в среднем процентов двадцать. Тогда в ход вошли приемы составления приоритетных списков пусковых объектов. Возглавляли списки объекты ВПК с обозначением "ввод запланированной мощности", далее шла "группа 100",за ней - список мощностей, контролируемых Госпланом СССР, затем - список по планам министерств и ведомств. Но и включение в первоочередные списки не гарантировало ввода объекта. Необходимо было постоянное давление и контроль, которые и обеспечивались заседаниями специальных Комиссий Совмина и совещаниями в ЦК с привлечением местных партийных властей. Наиболее яркой приметой серьезного отношения к объекту было создание партийного штаба по строительству под руководством одного из секретарей обкома КПСС или ЦК республики с проведением еженедельных заседаний на самом объекте , с информированием через обком партии ЦК КПСС и лично министров о ходе строительства. Это было уже серьезно. Данная система сформировалась не за один день, прошла многие реорганизации, иногда менялись приоритеты и мощь лоббистских структур под давлением тех или иных веяний, часто создаваемых этими же структурами, но первые два места - ВПК и строительства - были неизменными долгие годы. Место ВПК определялось доктриной государства. Место строительства - потому, что оно было нужно всем. За остальные места под солнцем шла непрерывная борьба, которая облекалась в форму движений за химизацию народного хозяйства, строительство БАМа, мелиорацию земель, 
подъем Нечерноземья, Продовольственную программу и последнюю программу - 
по ускоренному развитию машиностроения. Ограниченность ресурсов и вера в наконец-то найденное решение всех сразу проблем развития всего народного хозяйства приводило к усилению той или иной группировки и резкому перераспределению средств и ресурсов в пользу последней. Незначительной в титанической борьбе отраслей была роль Минфина и банковской структуры. Они выполняли функции главной бухгалтерии и расчетных центров, работающих по поручению руководителя - Госплана СССР. Помимо отраслевого существовал и региональный лоббизм, где всегда первые места занимали Москва и Ленинград, далее значение области определялось наличием тех или иных производственных предприятий и их удельного веса в экономике страны. Так, если Свердловская область имела всегда приоритетное  значение, благодаря связям с лоббистскими структурами ВПК и тяжелой промышленности, то Вологодская область во всех постановлениях ЦК фигурировала как отрицательный пример реализации "планов Партии и Правительства". Связь области с лобби ВПК или строительства определяло возможность развития жилья, уровень снабжения, бюджет области.

Особое положение занимали Крым, Краснодарский и Ставропольский края. 
Это было связано с тем, что именно в этих регионах концентрировались места 
отдыха партийной и советской элиты и руководители данных областей имели хотя бы раз в год прямой доступ к власть предержащим для решения собственных вопросов в обход сложившихся правил. На областном уровне также складывалась своя лоббистская структура, исходя из приоритетности тех или иных предприятий и организаций. В отличие от верхних эшелонов, значительное место занимала в ней торговля и система местных кланов и землячеств, которая продвигала своих людей на ключевые должности, образовывая местную "элиту". Однако, несмотря на внутренние противоречия, для внешнего мира местная "элита" выступала как лоббистское образование города или области. Обычно интеллигенция, за редким исключением, не входила в партийно-хозяйственную элиту, образовывая свой круг общения, 
придавая, таким образом, структуре элиты областей определенную многослойность. Вся эта сложная и довольно сбалансированная система, отлаженная до полного совершенства в годы так называемого "застоя", вошла в перестройку и реформы, совершенно не представляя возможных для себя последствий. Рассмотрим вопрос, как происходит лоббирование сегодня в России. Ввиду весьма молодого возраста Федерального Собрания наблюдается серьезный недостаток эмпирического материала. Поэтому рассмотрим особенности так называемого "коридорного лоббизма" в администрации Президента и Правительства. Основные методы "коридорной работы" состоят в том, что необходимо знать все тонкости функционирования аппарата, системы принятия решений, психологические особенности того или иного руководителя, степень влияния на него ближайшего окружения. Например, самый простой способ утопить любое решение - направить его на согласование не менее чем в пять различных министерств и ведомств, назначив головным ведомство, явно перегруженное работой или не 
имеющее должного веса. В исключительных случаях используются методы воздействия посредством организации кампаний в средствах массовой информации. Причем, в условиях сегодняшней России расчет идет не на влияние через общественное мнение, которое уже давно никто не принимает в расчет и не боятся, а как канал доведения информации до руководителя и создания у него впечатления большой общественной значимости проблемы. Также большое значение имеет организация выездных посещений регионов и предприятий руководителями, когда во время хорошо организованных "шоу" можно добиться значительных результатов в решении тех или иных проблем. Анализ принимаемых Указов Президента и постановлений Правительства, их распоряжений и кадровых назначений может быть ярким примером работы лоббистских групп. В первую очередь обращает на себя внимание, что основные интересы лоббистских структур концентрируются вокруг таможенных льгот, разрешения на приватизацию предприятий по специальной схеме и на выделение государственного льготного кредита и государственных инвестиций. Во-вторых, чаще всего для решения данных вопросов используются непроработанность или отсутствие необходимых законодательных актов, которые позволяют принимать решения с последующим рассмотрением Указа в Федеральном Собрании или до принятия того или иного закона. В Государственной Думе еще ни одного такого рассмотрения за время ее работы не произошло. В-третьих, надежды на бюджетное выделение средств при отсутствии денег в бюджете в последнее время стали весьма призрачными, поэтому у дверей Минфина не иссякает волна ходоков с бумагами, подписанных на самом высоком уровне и недовольных стандартным ответом об отсутствии денег. Похоже, что подобное независимое поведение Дубинина и явилось одной из возможных причин его отставки. Практически ни одно лоббистское формирование, а также силовые структуры он не удовлетворял, да еще пытался потребовать наведения порядка в финансовых делах Министерства обороны. Поэтому центр тяжести льгот переносится на налоговые льготы, так как их реальные размеры и расходование практически неконтролируемы. По оценкам экспертов Государственной Думы, объем таких льгот составил в 1994 году более 6 триллионов рублей. Таможенные льготы в сочетании с выделением квот и лицензий на экспорт стратегических ресурсов составляет сегодня весьма значительную привилегию, которая чаще всего дается только Указом Президента.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

                             

Заключение. 

  Рассмотрев лоббизм как неоднозначный политико-правовой феномен, можно сделать ряд принципиальных выводов.   

  Во-первых, сущность лоббизма заключается в оказании давления со стороны групп интересов на законодателей и других чиновников с целью принятия выгодных для этих групп решений. Круг объектов лоббизма зависит от сложившихся в стране норм и политической практики. В авторитарных государствах, где парламент или отсутствует, или выполняет номинальные функции, лоббисты направляют свои усилия на сотрудничество с фактическими законотворцами, т.е. чаще всего с правительством. И, наоборот, там, где исполнительная власть имеет ограниченные полномочия в сфере законотворчества, лоббирование осуществляется в большинстве своём на парламентском уровне.   

  Во-вторых, лоббизм оказывает противоречивое воздействие на общество и

государство. С одной стороны, он способствует «оздоровлению» общества за счёт постоянного взаимодействия государства и гражданского общества и соответственно согласования их интересов, а с другой стороны, он может привести к формированию криминального государства, отстаивающего узкогрупповые интересы и нарушающего при этом стабильность в обществе. В какой-то степени, негативные последствия лоббизма можно уменьшить путём правовой регламентации этой деятельности.   

  Наконец, в-третьих, лоббизм в России по ряду объективных и субъективных причин, к сожалению, показал себя с негативной стороны. Однако очевидно, что без учёта этого феномена построить демократическое государство гражданское общество в России будет невозможно.    

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

                              Список использованной литературы.

1.     Бетец М.В. – Лоббизм в правотворческой деятельности// Правоведение 1998.№1.

2.     Вяткин К. – Лоббизм. Поддаётся ли он контролю?// Российская газета 1993.14.01.

3.      Гульченко И. – Эксперты-о лоббизме в России// Российская газета 1993.27.05.

4.     Гололобов Н. – Премьер в роли суперлоббиста? «Газпром» переходит в частные

руки// Независимая газета 1994.27.09.

5.     Кучеренко В. – Кто они, самые состоятельные и влиятельные//Росс.газета1994.01.07.

6.     Ларин С. – Кто правит Америкой?...Лоббисты//Российская газета 1993.06.03.

7.     Луговская А.-Дикий лоббизм становится в России реальной властью//Известия1994.

21.06.

8.Малютин М., Нещадин А.-Лоббизм  всего лишь средство обогощения//Известия1994.

16.11.

9.Политология для юристов:Курс  лекций/под ред. Н.И.Матузова, А.В.Малько/ М.:

«Юристъ», 1999.

10.Смирнов В.В., Зотов С.В.-Лоббизм  в России и за рубежом: политико-правовые

проблемы// Государство и  право. 1996.№1.