Лоббизм в России и за Рубежом: политико – правовые проблемы

Особым элементом, характеризующим возможности лоббистской структуры, является ее сплоченность или согласованность действий отдельных элементов структуры. Совпадение интересов отдельных субъектов на том или ином этапе может способствовать созданию временных коалиционных групп , что резко расширяет возможности лоббистской структуры при решении конкретного вопроса. Но в дальнейшем это может приводить к противоречиям и даже распаду лоббистской структуры, снижению ее возможностей по сравнению с другими группами. Таким образом, группа интереса, действующая как лоббистская структура в сфере экономики , представляет собой довольно сложное образование, включающее:

- предприятие или, как  правило, группу предприятий,  в традиционном понимании (отрасль,  хотя не всегда, так как существуют  различия между предприятиями  отрасли по уровню оснащенности, выпускаемому товару, контактам и выходам на внешние рынки);

- информационно-аналитический  центр, подготавливающий обоснование,  оформление конкретного интереса, программу действий по его реализации;

- общественную организацию  придающую конкретному вопросу  статус общей проблемы; и тем  способствующую вынесению интереса  в различные сферы общественного мнения и организации, ответственные за принятие решений;

- связи и возможности  вынесения интереса группы предприятий  на обсуждение структур, принимающих  решение;

- связи в средствах  массовой информации, используемые  для создания общественной поддержки и усиления воздействия на организации принимающие решения;

- средства, которые могут  быть направлены на финансирование  аналитических центров, поддержку общественных организаций, оплату услуг средств массовой информации, оплату организационных и рекламных расходов и т.д. Объектом воздействия групп интересов чаще всего являются условия хозяйственной деятельности:

- собственность и право  распоряжения ею;

- право на занятие конкретной  деятельностью (то, что ранее входило только в компетенцию государства);

-налоги, квоты, лицензии;

- государственный заказ  (в данном случае имеется ввиду  не только гарантированность сбыта, но может быть и цена, хотя в некоторых условиях это не является гарантией финансирования).

Повторим, все перечисленные  структурные элементы – предпосылки лоббирования, организация субъекта лоббирования, цели лоббистской деятельности - относятся в первую очередь к группам интереса, организованным на экономической основе, вокруг экономических интересов. Этому есть два объяснения. Во-первых , бывают ситуации, когда в стране финансово-промышленные группы - едва ли не единственные полноценные субъекты лоббирования, удовлетворяющие перечисленным выше условиям. Во-вторых, всегда и везде, даже в странах с богатыми традициями лоббизма цели лоббистской деятельности - по преимуществу экономические. Это, как правило, налоговые льготы или борьба за кусок "бюджетного пирога". Так что в большинстве случаев (хотя определенно не для всех) групповой интерес обнаруживается как экономический интерес. С этой точки зрения, иногда принято рассматривать лоббизм финансово-промышленных групп как наиболее чистый и показательный вариант лоббизма.

5 Два основных типа представительства интересов 

Вариант лоббизма, как он охарактеризован выше, - это практика давления снизу вверх со стороны  самоорганизующихся интересов определенных групп населения на государственные органы с целью получения определенных преимуществ, льгот, привилегий для этих групп. При этом предполагается, что государство суверенно и контролирует распределение ресурсов, статусов, Экономических и социальных льгот. Группы интересов стараются воздействовать на государство, но в конечном счете принятие решений во многом находится в руках государства. Но это не единственный способ взаимодействия государства и организованных интересов разных групп населения. Другой способ состоит в том, что государство заключает с какой-то из групп давления или групп интересов своего рода конвенцию (явное или неявное соглашение), получая в обмен на определенные предоставляемые ей привилегии, еелояльность и гарантию содействия государственным интересам. Если в первом случае можно говорить о лоббировании как "давлении" на государство со стороны групп интереса, то во втором случае речь идет о лоббировании как "обмене", или "контракте".В первом случае это именуется плюралистическим типом представительства интересов, во втором - это корпоратистский тип представительства. Плюрализм - это такой тип представительства интересов, когда группы давления организуются спонтанно, они многочисленны, конкурируют между собой и не организованы в некую иерархическую систему. Они сами совершенно независимо от государства определяют свой интерес, своих лидеров, и насколько далеко они могут идти в преследовании этого интереса. В одной и той же сфере деятельности может быть несколько таких групп. Ни одна из них не обладает монополией на представительство интересов. Достижение какой-либо из них своих целей, то есть оказание влияния на государство - результат конкурентной борьбы. От плюралистского коренным образом отличается корпоратистский тип представительства интересов. В этом последнем случае группы интересов (во всяком случае, те из них, что имеют реальные возможности воздействия на государственную политику) сравнительно немногочисленны, функционально упорядочены ( то есть каждая из групп "отвечает" за какую-то особенную категорию интересов), иерархизированы. Источник этого порядка - государство. Именно оно признает за этой группой монопольное право на представительство определенного интереса в обмен на право определенным образом влиять на определение этого интереса, отбор лидеров и т. д. Получается, что главным признаком плюрализма является конкуренция, свободное соревнование групп давления в их воздействии на на государство, тогда как в корпоратизме налицо род "картельного соглашения", функциональная дифференциация и монополия определенных групп на представительство определенных интересов. Можно говорить, таким образом, о плюралистском лобби и о корпоратистском лобби. Автор не собирается здесь определять, что хуже, а что лучше. К тому же они крайне редко существуют в чистом виде, чаще всего имеется их синтез.  
Корпоратистское представительство возникает не только в результате "злой воли" правителей. Даже в  современных демократических государствах, во многих секторах деятельности количество абсолютно свободных, действующих на конкурентной основе групп давления сравнительно невелико. Союзы и объединения , чтобы быть действенными, должны обладать определенной степенью монополии на представительство интересов. Это необходимо сточки зрения эффективности политических решений, ибо государство, формируя политику, неизбежно принимает в расчет не все заинтересованные группы, а лишь те из них, которые располагают соответствующими ресурсами, то есть в состоянии мобилизовать и контролировать значительные группы населения. Таким образом складываются "естественные" монополии представительства реальной практике лоббирования всегда налицо сочетание плюралистических и корпоратистских структур.

6  Законодательное регулирование лоббизма

Почти каждый, кто серьезно задумывается о лобби, сталкивается с вопросом, 
как его можно контролировать. Вполне явным является предположение, что если 
процесс оставить без контроля, то общественное благо может пострадать. Многочисленные злоупотребления, имевшие место в прошлом, позволяют сделать вывод о правильности данного предположения. Имеется два общепризнанных стандарта, которые должны быть соблюдены при выработке мер по регулированию лоббизма. Результаты уже принятых мер законодательного или иного характера должны отвечать этим двум требованиям.

Первое из них - соблюдение того, чтобы никакой контроль за лобби не противодействовал реализации конституционного права подачи петиций. Это право является столь фундаментальным при демократическом и либерально-демократическом режимах, что лучше терпеть возможные негативные явления, возникающие при лоббировании, чем отказываться от этого права. Так что, возможные меры по запрещению или другому законодательному препятствованию лоббированию автоматически исключаются из сферы рассмотрения, так как в интерпретации лоббистов первая поправка к конституции США (дающая гражданам возможность обращаться к правительству с просьбами об удовлетворении жалоб) звучит как: "самой убедительной петицией является хорошо составленный лоббистом законопроект". И с ними трудно поспорить.

Второе требование - это  видимость данного процесса. Если граждане участвуют в реализации своей власти, то они должны знать, что происходит при принятии государственных решений. Если же лоббирование будет происходить тайно, то это также может привести к весьма нежелательным результатам. Итак основной формулой регулирования лоббизма является сохранение конституционного права петиций плюс максимальная открытость процесса. 
           В данной главе мы рассмотрим на примере США систему законодательного контроля за лоббированием.

Правовой контроль за лобби  прежде всего сталкивается с проблемой  взяточничества и подкупа должностных  лиц. Особенно возрастает эта опасность на уровне штатов. Конкуренция за время и внимание чиновников здесь не столь активна как на федеральном уровне, и как следствие прямые методы превалируют над дорогостоящими и менее надежными непрямыми. Прямые же методы делают весьма соблазнительными для чиновников и лоббистов взятки и развлечения. Надо отметить, что развлечения как форма взятки ценятся в столицах штатов больше, чем в Вашингтоне. Большинство законодателей штатов не имеют особых квартир или домов при правительственном центре, как члены Конгресса. Законодатель штата, живя в отеле, обычно находит перспективу провести вечер за счет лоббиста более привлекательной нежели перегруженный работой и развлечениями член Конгресса. Суммы же денежных взяток могут достигать миллионов долларов. Методом их передачи часто является нигде не зафиксированный перевод денег на тайные счета должностных лиц.

Как полагают в США, развитие современных средств массовой информации и особенно изменения в общественном сознании способствуют уменьшению случаев мошенничества в легислатурах (законодательных собраниях).Безусловно, некоторые законодатели коррумпированы даже в наши времена. Всегда будут способы пользоваться преимуществами государственной должности. Законодатель может получить гонорар за выступление перед группой особых интересов или получать деньги за консультации. Какое-либо лицо или группа могут просто покупать акции компании, партнером которой является законодатель ,или же заключать сделки с фирмой. Однако, по словам бывшего сенатора Орегона, он никогда не сталкивался с попытками лоббистов открыто предлагать законодателям деньги или другие "прямые приманки".Так что, сегодня лоббизм уже не означает неприкрытую скупку голосов законодателей, как, скажем ,случалось в XIXв Джон Монохен ,политический советник губернатора Колорадо Р.Лема еще с техвремен ,когда последний был членом легислатуры, заметил: "Лоббизм можно сравнить с дыханием. Оно необходимо ,хотя воздух может быть и чистым, и отравленным". Ответственность за взяточничество, как в процессе лоббирования, так и вне него по американскому законодательству является уголовной и определяется как законами штатов , так и Федеральным Сводом Законов США в 18-м титуле (Гл.11,параграфы 201,203,211). Параграфы 201-й -"взяточничество должностных лиц и свидетелей",203-й -"Вознаграждение членов Конгресса, должностных лиц и других лиц по вопросам, затрагивающими интересы правительства" и 211-й -"Получение или домогание вознаграждения за содействие в получении должности на государственной службе" имеют несколько общих черт.

 Во-первых, формулировка данных пунктов закона пытается как можно шире охватить суть дела, т.е. не оставить лазейки для любых деяний, имеющих смысл взяточничества. Например в одном из пунктов законодатель так определяет взяточника: "Тот, 
кто будучи должностным лицом или избранным таковым прямо или косвенно, про- 
сит, требует, принимает ,получает или соглашается принять какие-либо ценности для себя или другого лица или организации в обмен на согласие совершить какой-либо официальный акт и т.д.(п.201,титул 18).

Во-вторых, проводится попытка разграничить ответственность за указанные действия с целью, содержащей преступные интересы (п.201), и с целью, не являющейся противозаконной. Например, чиновник ,распределяющий государственные кредиты и дотации, Долго решавший вопрос о том, какой конкретно фирме отрасли их предоставить, получил взятку от лоббиста фирмы А и отдал предпочтение именно этой фирме - деяния, наказуемые параграфом 203-м 18-го титула. В первом случае закон предусматривает санкции аж до пятнадцати лет тюремного заключения, во втором лишь до двух лет. В-третьих, в санкциях законодатель пытается заранее уберечься от рецидивов формулировкой: "он (преступник -прим.авт.) также лишается права занимать должности ,связанные с получением доходов, почетом или доверием Соединенных Штатов".

Следующим актом ,касающимся лоббизма, в американском законодательстве является Закон о Регулировании  Лоббизма (1946г.)[Свод Законов США-титул18, гл. 8А].Согласно 267-му параграфу этого закона любое лицо, которое занимается за вознаграждение или по иным причинам деятельностью, имеющей целью воздействовать на принятие или отклонение Конгрессом Соединенных Штатов какого-либо законодательного акта, должно перед тем ,как оно приступит к каким либо действиям по осуществлению указанной цели зарегистрироваться у клерка Палаты представителей и секретаря Сената и представить под присягой в письменном виде заявление, в котором приводятся: имя и адрес учреждения регистрируемого лица, имя и адрес лица, которое его нанимает и в чьих интересах оно выступает, сроки найма, сумма вознаграждения, сумма и цели выделяемых на расходы средств. Лицо, зарегистрированное таким образом в период между первым и десятым днем каждого квартала календарного года, представляет, если его деятельность продолжается, клерку и секретарю под присягой подробный отчет, в котором приводятся: все средства, полученные и израсходованные на указанные цели в предшествующем квартале, и лица, которым были произведены эти выплаты, наименования каких-либо документов, периодических изданий, журналов и иных публикаций, в которых по инициативе лица были помещены статьи или материалы по законопроектам, которым оно согласно договору о найме должно было препятствовать или оказывать поддержку. (Необходимо заметить, что это положение 267-го параграфа не применяется к лицам, которые выступают, отражая собственную позицию. Таким образом,"Закон о Регулировании Лоббизма", в основном вторую часть вышеприведенной формулы, т.е.делает процесс видимыми открытым для членов общества. Как контролируется лоббирование, представляющее иностранные интересы? Согласно закону, только зарегистрированные в министерстве юстиции лоббисты иностранных правительств и иностранных компаний могут заниматься лоббированием или подготовкой общественного мнения. Каждые 6 месяцев они должны сообщать в министерство о доходах, полученных по контракту и в результате своей деятельности.

Особо необходимо рассмотреть  вопрос о регулировании лоббизма на уровне  
штатов. Следует помнить ,что в легислатурах ряда штатов оно существует скорее в теории, в декларациях законов ,нежели на практике. Во многих штатах лоббистами считаются лишь лица ,получающие вознаграждение за открытое "давление" на Капитолии и исключаются представители партий, религиозных и благотворительных организаций, местных исполнительных органов власти и т.д.; регулярность, с которой лоббисты должны регистрироваться (чаще всего в комиссии по этике ,у секретаря или генерального атторнея, т.е. у генерального прокурора штата), колеблется от ежемесячной до двухгодичной. Нарушения законов о лоббизме как правило, трактуются в качестве незначительных проступков и наказываются штрафом от 100 до 10000долл. А в 7-ми штатах (Арканзас, Джорджия, Луизиана, Мичиган, Монтана, Юта, Вайоминг) по существу отсутствуют какие-либо правовые ограничения лоббизма: даже в случае регистрации нет необходимости предъявлять отчеты об израсходованных средствах или другую отчетность. Существует точка зрения, что лоббизм на уровне штатов должен контролироваться, напротив, сильнее и строже, чем на федеральном уровне, так как лоббисты в легислатурах штатов менее профессиональны, чем в Вашингтоне. Около половины из них - обычно новички, тогда как про вашингтонских специалистов говорят, что они "зубы съели" (аналог нашей поговорки "собаку съели") на этой работе. Поэтому на уровне штатов повышается вероятность нарушений из-за неопытности. Однако здесь нет места и регуляторам социальной справедливости. Например ,в Орегоне за десятилетие число 
лоббистов удвоилось ,однако, как и в прошлом, преобладали среди них защитники интересов капитала. 66% составляли лоббисты бизнеса; 18,4%- местных органов власти, религиозных групп ,социальных служб и т.п.; 8%- ассоциаций специалистов; 6%- профсоюзов. Подобная ситуация "сверхпредставительства" правящих кругов буржуазии и предпринимателей типична для многих других штатов. По исследованиям политологов, наиболее преуспевают лоббисты бизнеса в однопартийных и преимущественно в аграрных штатах и тех, которые характеризуются низкими средними доходами населения и относительно слаборазвитой промышленностью, а также в легислатурах со слабой партийной дисциплиной. 
Одним из косвенных регуляторов, управляющих лоббированием, является формализм. Законодатели ,на которых ,повлияли лоббисты ,по тому или иному вопросу, обычно не составляют большей части в легислатуре, поэтому их действия - действия меньшинства. Так, например, если они хотят затянуть принятие окончательного решения, требуют проведения голосования по списку или же чтения полного текста протокола дебатов предыдущего дня. Однако самым эффективным орудием меньшинства считают строгое выполнение всех процедур ,включая сюда обязательное по регламенту чтение полного текста законопроектов ,несмотря на то ,что он раздается каждому члену палаты. Иногда этот метод обструкции пресекается анекдотическим способом: целая толпа служащих начинает одновременно читать вслух различные части законопроекта. Такой "хор" обычно быстро отбивает охоту затягивать обсуждение. В целом в легислатурах штатов гораздо меньше возможностей для обструкции, чем, для сравнения, в федеральном сенате. Регламент голосования в законодательных собраниях штатов сложно подвести под общий знаменатель. В трети легислатур необходимо голосование простого большинства присутствующих законодателей, а в остальных - большинства по  
списку (так называемое конституционное большинство). Последнее условие позволяет членам легислатур отвергать законопроекты простым отсутствием в палате. Это удобно для политиканов, которые потом всегда могут сослаться на то, что встречались с избирателями, не слышали оповещения и т.п. Обычно в легислатурах штатов требуется огромное большинство (до двух третей или трех четвертей всех избранных либо присутствующих членов) для того, чтобы отклонить вето губернатора, принять чрезвычайный закон или отдельные типы законопроектов об ассигнованиях.