Формы и методы государственного управления в рамках административной реформы в России

   - принять Федеральный закон "О  доступе граждан к информации  о деятельности государственных  органов и органов местного  самоуправления".

   Важными новыми нормативными правовыми актами, установившими общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий и взаимодействия этих органов, в том числе правила организации взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами, являются Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30 <*>, и Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденный Постановлением Правительства от 28 июля 2005 г. N 452

   Важным  направлением административной реформы  является реальное повышение эффективности  деятельности органов исполнительной власти. Решение этой задачи диктуется необходимостью обеспечить высокую организованность всех звеньев исполнительной власти и государственных служащих, четкость и деловитость в осуществлении их компетенции и главное - позитивное влияние на деятельность производителей материальных и духовных благ - организаций, предприятий и учреждений. Постановлениями Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" и от 27 апреля 2005 г. "Об утверждении Положения о разработке сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006 - 2008 годы" управленческие структуры ориентируются на достижение высоких конечных результатов. В соответствии с этим в положениях о федеральных министерствах закреплены их обязанности по предоставлению в Правительство Российской Федерации проектов планов работы и прогнозных показателей деятельности министерства. Теперь предстоит освоить новую технологию государственного управления.

   И в научном плане предстоит решить ряд новых задач. Введение механизмов правового мониторинга и диагностики деятельности органов исполнительной власти означает, во-первых, разработку оптимальных способов осуществления компетенции государственных органов и совершения ими комплекса организационных, правовых, финансовых и материальных действий для реализации нормативных целей и функций.

   Во-вторых, надо последовательно реализовывать  статус государственного служащего  в соответствии с Законом "О  государственной гражданской службе Российской Федерации" и решительно искоренять проявления коррупции.

   В-третьих, необходимо исследовать корреляцию между целями, функциями и действиями государственных органов и реальными  переменами в отраслях и сферах, в уровне деятельности организаций и предприятий. Следует усилить внимание к локальным актам.

   В-четвертых, важно продолжить разработку механизма  действия законов и иных правовых актов, используя позитивные и устраняя негативные факторы и добиваясь  расширения сфер правомерного поведения граждан.

   Тогда можно с уверенностью вести речь о реальном повышении уровня государственного управления в стране и деятельности всех органов исполнительной власти. 

   3.5 Реформа государственной службы 

   История государств со всей убедительностью  доказывает, что от компетентности государственных служащих, их способности к мобилизации зависит, насколько государственные институты будут способны соответствовать потребностям страны. Именно поэтому реформа государственной службы признана решающим фактором. Это единственное направление административной реформы, по которому Президентом Российской Федерации утверждена специальная "Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации" от 15 августа 2001 г. N Пр-1496. Указом Президента от 19 ноября 2002 г. N 1336 утверждена также Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 гг.)".

   Концепция содержит перспективные для разработки идеи и положения о том, какой  должна быть государственная служба России. И эти идеи обретают свою правовую форму в соответствии с упомянутой Федеральной программой, предусматривающей "...создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации". 27 мая 2003 г. принят Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации". Закон впервые определил систему государственной службы и ее виды.

   Впервые реально оформлен и юридически и  организационно обособленный вид государственной  службы - государственная гражданская служба.

   В 2004 г. принят Федеральный закон "О  государственной гражданской службе Российской Федерации", регулирующий прохождение государственным служащим государственной гражданской службы от поступления на службу до ее прекращения, включая более четкие и прозрачные процедуры подбора кадров (конкурс), кодекс поведения и материальное поощрение по результатам работы. 1 февраля 2005 г. Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" вступил в силу.

   В соответствии с этим Законом приняты Указы Президента Российской Федерации "О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации"², "О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)"³, "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации"⁴, "О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим"⁵, "Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела"⁶, "О Порядке и условиях командирования федеральных государственных гражданских служащих"⁷ и др.

   Таким образом, в России постепенно создается  комплексная нормативная правовая основа регулирования государственной  службы в соответствии с установленной  системой. 

   3.6 Административные процедуры и административные регламенты 

   Важное  направление административной реформы  связано с административно-правовым регулированием механизма реализации полномочий органов исполнительной власти.

   Органы  исполнительной власти, осуществляя  свою деятельность, должны подчиняться  единым правилам, установленным законом. Недопустимо отдавать "на откуп" ведомствам регламентацию столь важных вопросов, как процедура (правила):

   - принятия административных актов;

   - заключения административных соглашений;

   - совершения распорядительных действий  по реализации запретов, разрешений, дозволений, предписаний, контрольно-надзорных, регистрационных, координационных и иных полномочий;

   - совершения иных юридически значимых  действий (выдача справок, свидетельств  и др. документов);

   - совершения организационных действий;

   - выполнения материально-технических  действий, не влекущих правовых  последствий.

   На  повестке дня остро стоит вопрос о резком усилении законодательного регулирования административных процедур. Необходимо вывести их из сферы фрагментарного ведомственного регулирования и поставить на прочный фундамент закона.

   Подготовлено  несколько вариантов проектов федерального закона об административных процедурах.

   Регламентация административных процедур должна ориентировать  органы исполнительной власти на обеспечение:

   - полноты, всесторонности и объективности  анализа проблем и задач правильного  применения закона;

   - необходимых условий для реализации  прав, законных интересов и обязанностей  граждан и юридических лиц;

   - развития демократических начал  в управлении, участия в нем структур гражданского общества и учета мнения граждан;

   - эффективного взаимодействия с  другими государственными органами;

   - предоставления значимых публичных  услуг гражданам и юридическим  лицам, выступающим потребителями  услуг;

   - экономии сил, средств и служебного времени государственных служащих;

   - реализации принципа ответственности  каждого органа исполнительной  власти, должностного лица за  порученное дело.

   Демократический аспект административных процедур необходимо отразить и в других Федеральных  законах об организации и функционировании исполнительной власти:

   - "О федеральных органах исполнительной  власти";

   - "О регулировании отношений  между органами государственной  власти и органами местного  самоуправления";

   - "Об обращениях граждан";

   - "О праве доступа к информации", а также в ведомственных актах, предусматривающих специфику рассмотрения жалоб и заявлений в функциональном аспекте.

   Такой порядок будет во многом способствовать эффективности и демократичности  решения публичных и частных  дел в нашей стране, а также формированию современной системы исполнительной власти. Ее надлежащее функционирование и эффективность могут быть обеспечены четкими процедурами осуществления компетенции всех органов, включая исполнительные органы местного самоуправления, а также связанных с ними предприятий, учреждений и организаций. Этот вывод давно обоснован в литературе по административному праву предшествующих лет, и пришло время реализовать на практике предложения ученых.

   Наряду  с понятием "административная процедура" в законодательстве и юридической литературе применяется понятие "административный регламент". Под административным регламентом понимается нормативный правовой акт, устанавливающий административную процедуру (административные процедуры).

   Нормативные определения указанных понятий впервые даются в ст. 47 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации". В статье говорится о должностном регламенте гражданского служащего, определяющем его служебную деятельность, и административном регламенте государственного органа, составной частью которого является должностной регламент. Из содержания статьи вытекает, что названные регламенты посвящены преимущественно характеристикам административно-правового статуса должности гражданской службы и правового статуса государственного органа, хотя в них включены и некоторые процедурные правила.

   Административный  регламент должен исчерпывающим  образом (с описанием последовательно  выполняемых действий, процедур и  их стадий, сроков исполнения, вариативностью возможных решений, формой результата, должностным положением исполнителя и т.д.) регламентировать исполнение соответствующих государственных функций.

   Перечень  сфер действия административных регламентов  не может быть закрытым. Административными  регламентами должно быть урегулировано выполнение всех государственных функций и отдельных процессов, обеспечивающих их исполнение, в том числе связанных с оказанием государственных услуг неопределенному кругу лиц, с обеспечением исполнения прав и обязанностей граждан и организаций, с оказанием государственных услуг конкретным гражданам и организациям непосредственно в государственных органах.

   Типовой регламент федеральных органов  исполнительной власти в части внутренней организации и Типовой регламент  взаимодействия федеральных органов исполнительной власти устанавливают общие правила организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти.

   На  основе Типового регламента федеральных  органов исполнительной власти в  части внутренней организации и  Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти федеральные органы исполнительной власти принимают собственные регламенты. Наряду с положениями, предусмотренными Типовыми регламентами, федеральные органы исполнительной власти могут включать в свои регламенты индивидуальные регламентирующие нормы с учетом специфики своей деятельности по вопросам, не урегулированным указанными Типовыми регламентами.