Формы и методы государственного управления в рамках административной реформы в России

   В итоге для действующей системы федеральных органов исполнительной власти оставлено приблизительно 15% прежнего объема государственных функций.

   Практика  работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы  поставила перед наукой административного  права важный вопрос о критериях оценки функций государственного управления. В оценке функций важно не упустить главного: каков критерий оценки реальной социальной полезности этих функций. Иначе "потеря" функции может в конечном счете привести к ослаблению публичных интересов, например, в сфере стандартизации и строительного контроля.

   Между тем применяемые критерии избыточности функций государственного управления не являются очевидными и часто имеют "размытый" характер.

   В решениях об упразднении функций  критерии избыточности выражались такими, например, терминами: "необходимость функции не очевидна", "это функция собственника", "может осуществляться субъектами рынка", "это административный барьер", "накладывает дополнительную нагрузку на предприятия", "функция не реализуется", "может быть передана на аутсорсинг" и т.д. 

   3.3 Функции федеральных органов исполнительной власти по "производству" и предоставлению государственных услуг гражданам и юридическим лицам. 

   Оптимизацией  функций федеральных органов  исполнительной власти мероприятия административной реформы по совершенствованию системы и структуры, деятельности федеральных органов исполнительной власти не ограничиваются. В рамках административной реформы особое значение придается функции оказания гражданам и юридическим лицам государственных услуг.

   Существенным  недостатком действующего регулирования  рассматриваемой сферы выступает  как бессистемность, отсутствие единых требований к государственным услугам, так и трудность контроля институтов гражданского общества за их качеством. Законодательство о государственных услугах, оказываемых органами исполнительной власти, находится в стадии формирования. Пока нет ни одного базового законодательного акта, посвященного данной теме. При этом оказание услуг, не относящихся к категории государственных, достаточно подробно регламентировано: Законом РФ "О защите прав потребителей", Федеральным законом "О техническом регулировании" и др.

   В условиях отсутствия четких правовых основ предоставления государственных  услуг сложилась практика целенаправленного создания такого рода услуг органами исполнительной власти. Органы власти самостоятельно:

   - принимают решения о составе  услуг;

   - решают вопрос платности услуг.

   Решения по поводу услуг принимаются без  учета мнений граждан, возможностей органа власти. Государственный орган сам определяет (по существу, назначает) исполнителя услуги, принимает решение об отнесении услуги к категории бесплатной или платной (за исключением услуг, являющихся платными по закону, например, экологическая экспертиза), разрабатывает систему ценообразования, порядок и форму предоставления услуги и т.д.

   В результате таких действий органов  исполнительной власти получили широкое  распространение фиктивные и  избыточные государственные услуги.

   В целях установления правовых основ и общего порядка разработки, утверждения и применения государственных услуг, обеспечивающих реализацию социальных гарантий и прав граждан на образование, охрану здоровья и медицинскую помощь, на жилище, на социальное обеспечение, на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры и на получение квалифицированной юридической помощи и других прав, закрепленных в Конституции РФ, необходим базовый федеральный закон о государственных услугах.

   Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)", утвержденная Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. N 1336, одним из важнейших направлений реформирования государственного аппарата определила формирование соответствующего мировым стандартам комплекса государственных услуг. Ожидаемые результаты реализации Программы - "...достижение качественного уровня исполнения государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям государственных услуг".

   С учетом указанной программной задачи принятие федерального закона, определяющего  понятие, систему, процедуру оказания государственных услуг органами исполнительной власти, устанавливающего механизмы их реализации и режим  ответственности за их нарушение, более чем актуально.

   Необходимым шагом на пути выполнения рассматриваемой  задачи представляется также разработка терминологии, поскольку, как показывает анализ законодательства, вообще отсутствует  нормативное определение государственных  услуг, то есть не определен предмет правового регулирования. При этом сам термин, как уже отмечалось, встречается в нормативно-правовых актах довольно часто.

   Государством  должны быть установлены обязательные требования к качеству услуг, которые  можно определить как совокупность характеристик услуги, определяющих ее способность удовлетворять установленные или предполагаемые потребности граждан и юридических лиц в отношении качества обслуживания, то есть совокупности характеристик процесса и условий обслуживания, обеспечивающих удовлетворение установленных или предполагаемых потребностей.

   Помимо  определения единых требований к  объему и качеству предоставляемых  государственных услуг, важно определить перечни и виды стандартов государственных  услуг (в области образования, охраны здоровья, культуры, социального обслуживания населения, жилищно-коммунального хозяйства, юридической помощи гражданам и др.).

   Возможны  разные варианты регулирования отношений  между органами исполнительной власти (государственными органами или уполномоченными государством организациями) и их клиентами (физическими и юридическими лицами) при оказании государственных услуг.

   Необходимо  регламентировать не только порядок  установления, предоставления государственных  услуг, но и порядок их финансирования, ответственность за непредоставление, за несоблюдение стандартов и т.д.

   К существенным недостаткам существующего  правового регулирования следует  отнести отсутствие в нем механизмов по осуществлению контроля за качеством  услуг, под которым следует понимать совокупность операций, включающую проведение оценки одной или нескольких характеристик государственной услуги и сравнения полученных результатов с установленными требованиями. Не определен круг лиц, институтов, осуществляющих контроль в этой области. 

   3.4 Оптимизация структуры федеральных органов исполнительной власти 

   До  марта 2003 г. функции федеральных  органов исполнительной власти осуществлялись в "нерасчлененном виде". Каждое министерство, государственный комитет, служба, агентство  сочетали в себе политические, регулятивные, правотворческие, контрольные, надзорные функции и функции оказания государственных услуг.

   "Перемешанность" функций, а следовательно, прав  и обязанностей федеральных органов  исполнительной власти порождала  сложный механизм согласований  при принятии Правительством РФ решений, а при их выполнении - сложный механизм координации отношений между различными органами-соисполнителями.

   Кроме того, понятием "государственные  функции" охватывались и чисто  технические функции, и обеспечивающие функции федеральных органов исполнительной власти, что вело к "раздуванию" их штатов и одновременно к снижению эффективности выполнения этих функций.

   Включение в компетенцию федеральных органов  исполнительной власти не только регулятивных, но и контрольных и надзорных функций создавало организационные основы для коррупции. В бюджетном и нормотворческом процессах федеральные органы исполнительной власти выступали не с общегосударственных позиций, а как небескорыстные "проводники" интересов подведомственных предприятий, организаций, учреждений.

   Один  из важнейших выводов, сделанный  Комиссией Правительства РФ по проведению административной реформы, состоял  в том, что необходимо не только расчленить разные государственные функции, типизировать их, но надо и разделить их между разными типами федеральных органов исполнительной власти. То есть на основе типизации государственных функций нужно типизировать и федеральные органы исполнительной власти.

   Разделение  функций государственного управления между различными типами федеральных органов исполнительной власти реализовано в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти".

   20 мая 2004 г. Указом Президента  РФ N 649 "Вопросы структуры федеральных  органов исполнительной власти" в Указ N 314 были внесены существенные изменения.

   В новой редакции Указа выделены следующие  типы функций:

   - регулятивные;

   - контроля и надзора;

   - управления государственным имуществом;

   - оказания государственных услуг.

   На  основе установленной типологии функций государственного управления федеральных органов исполнительной власти в рамках проводимой административной реформы Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" создана трехуровневая структура федеральных органов власти (министерство - служба - агентство), позволяющая четко определить сферы ответственности органов исполнительной власти, оптимизировать их состав и механизмы функционирования.

   Правительством  приняты постановления по вопросам деятельности вновь образованных и преобразованных федеральных органов исполнительной власти, установлено количество заместителей руководителей и структурных подразделений министерств, служб и агентств, позволявшее сформировать компактный корпус ответственных руководителей исполнительной власти на федеральном уровне, персонально отвечающих за все сферы государственного регулирования.

   Положения о федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью  которых осуществляет Правительство РФ, утверждаются Правительством РФ.

   Рационализация  типологии федеральных органов  исполнительной власти сопровождается изменением их внутренней структуры, суть которой в переходе к новому принципу построения. Основным структурным подразделением федерального органа исполнительной власти становится департамент, наделенный определенным кругом самостоятельных полномочий.

   Для правового обеспечения преобразований в сфере исполнительной власти и  стабилизации новой системы и  структуры федеральных органов исполнительной власти необходимо:

   - неукоснительно соблюдать положения  Федеральных законов "Об общих  принципах организации законодательных  (представительных) и исполнительных  органов государственной власти  субъектов Российской Федерации", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

   - принять типовое соглашение о  передаче осуществления части  полномочий органов в системе  исполнительной власти;

   - последовательно осуществлять компетенционные  нормы отраслевых кодексов и  законов (Бюджетного, Налогового, Земельного, Лесного, Водного и др.);

   - ускорить подготовку проектов  федеральных законов и иных  нормативных правовых актов об  оптимизации государственного регулирования  и прекращении осуществления  федеральными органами исполнительной власти функций, признанных избыточными или дублирующими;

   - усовершенствовать статус хозяйствующих  субъектов, ускорив принятие Федерального  закона "О саморегулируемых организациях", внеся изменения в Федеральные  законы об унитарных предприятиях, акционерных обществах и другие в части их взаимоотношений с государственными и муниципальными органами