Формы и методы государственного управления в рамках административной реформы в России

   В целях совершенствования государственного управления, оптимизации структуры  и упорядочения функций федеральных  органов исполнительной власти в 2004 г. образована Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления, которая является постоянно действующим консультативным органом (Указ Президента РФ от 16 июля 2004 г. N 910 "О мерах по совершенствованию государственного управления"). При Комиссии образованы три межведомственных рабочих группы по основным вопросам административной реформы: реформирование государственной службы, системы и структуры федеральных органов исполнительной власти и др.

   Оптимизация и упорядочение функций федеральных  органов исполнительной власти, изменение системы, структуры и режима функционирования органов исполнительной власти; простота и эффективность работы государственных органов; совершенствование отношений между ними и хозяйствующими субъектами; демократизация управления, его открытость и доступность для граждан объявлены в качестве главных целей административной реформы. Достижение этих целей требует новых соотношений, с одной стороны, между централизацией, децентрализацией и деконцентрацией, с другой - между формами и методами правового регулирования разных сфер общественной жизни.

   Успешное  проведение административной реформы  зависит не только от организационного обеспечения, но и выработки нового порядка организации и функционирования исполнительной власти. Поэтому правовое - конституционно-правовое и административно-правовое обеспечение мероприятий играет ключевую роль в осуществлении административной реформы. Подготовка и принятие нормативных правовых актов - имманентная часть процесса реформирования исполнительной власти, самый необходимый "инструмент" проведения административной реформы.

   Опыт  проведения административных реформ в  других странах показывает важность своевременной подготовки нормативных  актов, особую потребность в правовых нормах для стабильного функционирования административных институтов.

   Нормативно-правовое обеспечение административной реформы  проводится в трех направлениях:

   - анализ (инвентаризация) нормативных  правовых актов на предмет  их соответствия потребностям  административной реформы;

   - подготовка новых нормативных актов;

   - исполнение норм, вне зависимости  от их содержания.

   Однако  важнейшими пока еще неразрешенными, а во многом и непродуманными, вопросами  остаются конституционно-правовые и  административно-правовые параметры  проводимой реформы"

   Задача  науки административного права  состоит в выработке предложений  по развитию административного законодательства в целях практического осуществления  намеченных мероприятий по осуществлению  административной реформы. Ибо "юридическое "оформление политических предположений и инициатив - процесс необратимый и в то же время самый ответственный"

   В соответствии с Протоколом заседания  Правительства РФ от 21 октября 2004 г. Минэкономразвития России были подготовлены и представлены в Правительство  РФ проект Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 гг. и План мероприятий по проведению административной реформы в РФ в 2006 - 2008 гг. Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р указанные документы одобрены.

   Концепция административной реформы предусматривает реализацию комплекса мер в области внедрения в деятельность органов исполнительной власти механизмов управления по результатам, внедрение стандартов государственных и муниципальных услуг, разработку и внедрение административных и электронных административных регламентов, повышение эффективности системы закупок для государственных и муниципальных нужд, создание и реализацию особых механизмов регулирования в коррупционно опасных сферах, создание механизмов досудебного обжалования и административного судопроизводства (административной юстиции), завершение пересмотра избыточных и дублирующих функций органов исполнительной власти и устранения неэффективного государственного вмешательства в экономику, реформу контрольно-надзорных органов, развитие системы аутсорсинга административно-управленческих процессов, реформирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, обеспечение прозрачности и эффективности взаимодействия органов исполнительной власти со структурами гражданского общества. 

   3.2 Оптимизация функций федеральных органов исполнительной власти 

   Указом  Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824 оптимизация  функций федеральных органов  исполнительной власти определена в  качестве приоритетного направления административной реформы.

   Понятие "функция федерального органа исполнительной власти" означает нормативно установленный  вид властной деятельности указанного органа государства, постоянно осуществляемый им в масштабах Российской Федерации.

   Указом  Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 установлено, что функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации, определяются указом Президента Российской Федерации, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации, - постановлением Правительства Российской Федерации.

   В административном законодательстве не существовало официально установленной  типологии функций органов исполнительной власти. В результате реализации Указов Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 и от 20 мая 2004 г. N 649 и пересмотра функций федеральных органов исполнительной власти, проведенного Правительственной комиссией по проведению административной реформы, принята следующая типология функций органов исполнительной власти: 1) функции по принятию нормативных правовых актов; 2) функции по контролю и надзору; 3) функции по управлению государственным имуществом; 4) функции по оказанию государственных услуг.

   Признано, что эти функции являются "неотъемлемо  государственными" и осуществляются федеральными органами исполнительной власти. Характерно, что в контексте  Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "политические" составляющие, такие как выработка государственной политики, планирование результатов деятельности, прогнозирование и другие элементы государственной политики, не отделены, скажем, от правотворческой деятельности, проверки выполнения действующих требований, финансового отчета и т.д. Таким образом, следует считать, что в каждой функции государственного управления презюмируются элементы политики и именно поэтому эти виды функций отнесены к числу государственных.

   В целях формирования эффективной  системы и структуры федеральных  органов исполнительной власти признано необходимым оптимизировать функции федеральных органов исполнительной власти.

   В контексте Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 оптимизация функций  федеральных органов исполнительной власти означает:

   - упразднение функций избыточного государственного регулирования;

   - исключение дублирования функций  и полномочий федеральных органов  исполнительной власти;

   - передачу функций федеральных  органов исполнительной власти  саморегулируемым организациям  в области экономики;

   - организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом;

   - завершение процесса разграничения  функций между федеральными органами  исполнительной власти и органами  исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

   В период с января по август 2003 г. оценкой  своих функций занимались сами федеральные  органы исполнительной власти в порядке  обновления собственных положений. В рамках данной работы по текстам  положений Правительство РФ упразднило 22 функции и по-новому определило содержание 16 функций государственного регулирования (данные неофициального характера).

   Проведением анализа функций федеральных  органов исполнительной власти на предмет  их дальнейшей судьбы, в том числе на предмет их избыточности и дублирования, с августа 2003 г. занимается Правительственная комиссия по проведению административной реформы, образованная распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 г. в целях реализации Указа Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г.

   При всем сходстве причин, целей и характера  мероприятий по адаптации исполнительного  аппарата к рыночной экономике, проводимых в предшествующие годы и в настоящее  время, важно отметить качественно  новый акцент в подходах к решению проблемы. Основной акцент сделан на тщательном анализе и всесторонней оценке именно функций исполнительного аппарата, их адекватности требованиям развития рыночной экономики.

   Таким образом, задачи, которые решались в  процессе анализа, оценки и упорядочения функций федеральных органов исполнительной власти, состояли в том, чтобы на более веских основаниях:

   - избавить аппарат от старых  функций, взятых из прошлого;

   - четко разграничить функции между  федеральными органами исполнительной  власти, исключив их дублирование, параллелизм и "провисание";

   - упразднить ненужные структурные  подразделения и/или органы в  целом.

   Тем самым предполагалось, что удастся, наконец, "пресечь" бесконечную реорганизацию государственного аппарата, рационально реализовать веками апробированный принцип "трех определений" в организации исполнительного аппарата: "функции, структура, штаты" - и приступить к осуществлению эффективного государственного управления.

   Результаты  работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы обсуждались на заседаниях Правительства РФ, которое принимало окончательные решения по оптимизации функций федеральных органов исполнительной власти

   В ходе анализа деятельности федеральных  органов исполнительной власти выявлены группы функций, которые предлагается упразднить либо передать саморегулируемым организациям, либо по-новому определить их содержание.

   Правительственная комиссия по проведению административной реформы в целом проанализировала 5300 функций федеральных органов  исполнительной власти. Из них:

   - 800 признаны полностью или частично  избыточными;

   - 500 - дублирующими;

   - в отношении 300 функций предложено  изменить масштаб исполнения.

   Однако  лишь незначительная часть, которая  была закреплена только актами Правительства  или положениями о ведомствах, была упразднена. Основной массив избыточных функций, содержащихся в федеральных законах и указах Президента Российской Федерации и в принятых актах Правительства, по-прежнему сохранен (более чем 300 законов, десятки указов Президента Российской Федерации, сотни постановлений Правительства и актов ведомств).

   Функции федеральных органов исполнительной власти рассматривались Правительственной  комиссией и с других точек  зрения:

   - их типизации - политические, регулятивные, контроля, надзора, мониторинга деятельности, предоставления государственных  услуг и т.д.;

   - возможности их передачи в негосударственный сектор, на более низкий уровень власти - субъектам РФ и муниципальным образованиям.

   Комиссией также проводилась оценка масштабов  реализации государственных функций. В результате такой оценки определенные государственные функции были "рационализированы" - определенные их компоненты сняты с бюджетного финансирования, переданы государственным организациям, приватизированы и т.д.

   Комиссией была проведена "деполитизация" большого числа функций федеральных органов  исполнительной власти за счет изъятия их из компетенции федеральных министерств и передачи на более "нижние этажи" осуществления исполнительной власти - в компетенцию служб, агентств, что должно способствовать повышению эффективности их реализации.