Земельні та лісові відносини

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Земельні та лісові відносини

Земельні відносини у новому Земельному кодексі розглядаються як суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею . Однак буде скоріше рефлексивно, чим логічно, за аналогією означити "лісові відносини". Виявляється, жоден лісовий закон Європи (окрім Російської Федерації) нині не оперує таким поняттям. Без означення вживає термін "лісові відносини" і чинний Лісовий кодекс [4]. Отже, питання щодо змісту лісових відносин не є риторичним.

 

Прийнявши за основу просту тавтологію - "лісові відносини - це суспільні відносини щодо лісів" - дослідимо, що правомірно віднести до їх складу. Згадаємо, що в преамбулі до Лісового кодексу УРСР (1978) лісові відносини були задекларовані "як суспільні відносини в галузі використання, відтворення і охорони лісів". Але, ні правові відносини щодо охорони та захисту лісів, як це зазначено Лісовим кодексом радянського періоду [5], ні окрім того, реалізації права власності, як додає новітній Земельний кодекс [2], не замикають коло правових відносин щодо лісів. Зокрема вказаними означеннями не охоплені класичне поняття "управління лісами" , або контролю за дотриманням лісового законодавства.

 

Тому, "лісові відносини" раціонально визначити як "суспільні відносини у галузі використання, відновлення, охорони та захисту лісів, управління лісами та лісовим господарством". Серед позитивних наслідків введення нового терміну відзначимо впорядкування понятійного апарату лісового права: ідентифікацію об'єктів і суб'єктів лісових відносин, та розмежування "права на ліси" та "права на землю".

 

Ліс росте на землях лісового фонду

Земельний та лісовий фонди

 

Категорії земель та земельні фонди

 

Просте порівняння положень новітнього та попереднього Земельних кодексів змушує говорити про формальний перерозподіл у складі земель України, без кардинальних змін цільового призначення останніх. Тому накладання на застарілу схему поділу на категорії земель нової системи прав власності, навіть загострило досі існуючі суперечності між земельним та лісовим законодавством.

 

Найперший правовий casus belli , що пов'язаний із земельними категоріями, полягає у спільному використанні різних способів територіального поділу земель за цільовим призначенням. Власне проблема зумовлена вибором означення фонду.

 

В Земельному кодексі "категорією земель" називають як землі конкретного призначення (сільськогосподарського, історико-культурного тощо), так і землі різних фондів (лісового, водного). Показово, що землі "природо-заповідного призначення" взагалі називають землями "природно-заповідного фонду". Поділ земель на категорії зроблений у припущенні його адитивності: сума площ земельних категорій складає всю територію України.

 

Але, згідно означень, що наведені в законодавчих актах, поняття фонду виявляється не тотожним ... категорії земель фонду. Навіть, якщо де-юре земельна ділянка відноситься тільки до однієї категорії земель, то де-факто, вона одночасно може бути складовою кількох фондів. Типовий приклад, коли територія лісового фонду проголошується біосферним заповідником, національним парком або іншим природно-заповідним об'єктом, що згідно закону відноситься до природно-заповідного фонду.

 

"Основне" цільове призначення  ділянки, що є критерієм віднесення  до певної категорії земель, часто  не співпадає з "природною" функціональною характеристикою  ділянки, котра обумовлює господарський  режим. Поняття земель фонду штучно  об'єднує ділянки, що відрізняються за функціональними показниками. Так, "землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об'єктами, що мають особливу природоохоронну ... та іншу цінність" . "До земель лісового фонду належать землі, вкриті лісовою рослинністю, а також не вкриті лісовою рослинністю, нелісові землі, які надані та використовуються для потреб лісового господарства" . "До земель водного фонду належать землі, зайняті: а) ... водними об'єктами... ; б) прибережними захисними смугами ... в) гідротехнічними спорудами ... г) береговими смугами водних шляхів" . Отже, визначальним чинником при віднесенні земельної ділянки до певного фонду виявляється її не "природна", а "приписна" характеристика. Але як визначити, до складу якого фонду слід відносити ліс, що росте вздовж річки, що протікає по регіональному парку в зеленій зоні якогось населеного пункту (лісо-водо-заповідно-рекреаційний фонд)?

 

Очевидно, логічним вирішенням "фондової" проблеми, що виникла, була б цілковита відмова від поняття фонду, та оперування виключно категоріями земель.

 

Власне у земельному та лісовому законодавстві переважної більшості європейських країн використовуються тільки категорії земель: лісові землі, землі тимчасово не зайняті лісом, водні угіддя, сільськогосподарські землі, - утворені на основі введення відповідного господарського режиму. Як похідні від них розглядаються заповідники, історико-культурні об'єкти, - котрі окремими земельними категоріями не вважаються.

 

Слід зауважити, що трансформація поняття земельних категорій в українському земельному законодавстві вже розпочалася. Визнано необхідність переходу від грошової оцінки земельних ділянок сільськогосподарського призначення [10], водного, лісового фонду, земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення [11, 12] під час укладання цивільно-правових угод, до експертної грошової оцінки земельних ділянок, які використовуються як сільськогосподарські угіддя, земельних ділянок, вкритих лісовою рослинністю та призначених для вирощування лісу, забудованих земельних ділянок та земельних ділянок спеціалізованих об'єктів з обмеженим ринком [13, 14].

 

Проте, доводиться констатувати, що під час розробки Земельного кодексу, законодавець не надав особливого значення "фондовій" проблемі, можливо відклавши її вирішення до прийняття законів, що повинні бути розроблені в порядку перехідних положень, - насамперед, Закону України "Про земельний кадастр", і не в останню чергу Лісового кодексу.

Лісовий фонд та ліси

Наразі розглянемо як співвідносяться поняття "ліс", "лісовий фонд" та "земельні ділянки лісового фонду" в діючому Лісовому кодексі [4].

 

 

Згідно означення "усі ліси на території України становлять її лісовий фонд. До лісового фонду належать також ділянки, не вкриті лісовою рослинністю, але надані для потреб лісового господарства". "Землі лісового фонду поділяються на лісові та нелісові" .

 

Схема (рис. 1) та наведені означення наочно вказують, що лісовий фонд не є поняттям тотожним множині земельних ділянок лісового фонду.

Можна взаємно-однозначно співставити "земельні ділянки, не вкриті лісовою рослинністю, але надані для потреб лісового господарства" лісового фонду (рис. 1 множина Б) із "лісовими землями, не вкритими лісовою рослинністю, які підлягають залісненню, зайняті лісовими шляхами, просіками" та "нелісовими землями" земельних ділянок лісового фонду (рис. 1 - множини б, в, г, д). Однак, категорія "лісових земель, вкритих лісовою рослинністю" земельних ділянок лісового фонду це лише частина, хай навіть найбільша, "усіх лісів" лісового фонду, котрі ростуть також на значній частині земель природно-заповідного та природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного призначення тощо.

 

Звідси виникає наріжне питання, що визначає всю побудову Лісового кодексу: як узгоджено означити поняття "лісу" та "лісового фонду"? Як показано вище, раціонально - радикально відмовитися від поняття "лісового фонду" взагалі, та перейти до оперування категорією "лісових земель", як це зроблено в більшості європейських країн.

 

Проте Земельний кодекс 2001 року зберігає термін "лісовий фонд". Тому, виключно як перехідне положення, пропонуємо називати лісовим фондом "сукупність лісових і нелісових земель, наданих для ведення лісового господарства, певної адміністративно-територіальної чи господарської одиниці", що не суперечить визначенню земельних ділянок в Земельному кодексі.

 

"Ліс" слід визнати поняттям поза-фондовим: ліси можуть відноситися до "лісових земель, вкритих лісовою рослинністю" будь-якої "фондо-категорії". При цьому, як завше, ліс буде виконувати природоохоронні, оздоровчі, рекреаційні, культурологічні та інші корисні функції.

 

Крім того, при визначенні лісу корисно скористатися методом від супротивного, відсікаючи все, що лісом бути не може з огляду забезпечення "сталого лісоуправління". Так, частина земель зайнятих зеленими насадженнями, полезахисними лісовими смугами та захисними насадження, що відносилися до лісових земель, Земельним кодексом 2001 року справедливо виключені із складу земель лісового фонду та віднесені до земель відповідних категорій . От тільки лісівникам не варто боятися очевидного, хай навіть і незугарного, наслідку "фондового переділу", коли після віднімання площі вказаних категорій, лісистість України на папері водночас зменшилася з 15,6 % до 14,3%.

 

Серед прав на ліси найпершим є право на землю

 

Право на землю та право на ліси

 

За новим Земельним кодексом власність на землю - це есенція земельних відносин. Оскільки право власності на землю поширюється Земельним кодексом "в її межах на ліси і багаторічні насадження, які на ній знаходяться" ,то дискусію щодо права власності на ліси можна було б припинити, якби не кілька "але ...".

 

Але, що таке "ліс"?

Сучасне визначення лісу "як сукупності землі, рослинності, в якій домінують дерева та чагарники..." із чинного Лісового кодексу говорить, що земля є складовою лісу. Але ж як вказано вище, згідно Земельного кодексу ліс та насадження знаходиться на землі. Очевидно, що Лісовий і Земельний кодекси по різному трактують поняття лісу. Справа в тому, що "ліс" в Лісовому кодексі проголошується як екологічна система, а в правовому відношенні має розглядатися як цілісний природний ресурс, тобто економічна система "земля - лісові ресурси", в той час як Земельний кодекс розглядає ліс виключно як "лісові ресурси".

 

Хоч апріорі визначення лісу є прерогативою лісового законодавства, трактування лісу виходить за рамки названих кодексів. Зокрема Конституція України , Закон про охорону навколишнього природного середовища розглядають ліси як природні ресурси, а Земельний кодекс, а також названий Закон про охорону навколишнього природного середовища описують ліси як лісові ресурси.

 

Дилема "природний ресурс" чи "лісові ресурси" могла б перетворитися у "майнову" проблему у зв'язку з появою недержавних форм власності на ліси. Скажімо, приватний лісовласник взяв у комерційному банку кредит під заставу "лісу". Припустимо, кредит він не повернув, що тоді належить банку? Чи відійде банку згідно цивільно-правової угоди займу земельна ділянка? Третейську крапку у цьому питанні ставить Цивільний кодекс [6], який при розгляді поняття "лісу", зокрема в частині загальних положень про право власності та про майно , чітко зазначає, що земля і лісові ресурси не можуть розглядатися у цивільно-процесуальному праві як окремі складові. Отже, не заставляйте "ліс", бо втратите землю.

 

Повертаючись до розглянутої вище проблеми земельних фондів, ми пропонуємо регуляцію адміністративних питань у галузі лісового права відносити до "лісового фонду", а в частині цивільних та майнових відносин розглядати "ліс" виключно як цілісний природний ресурс, та в галузі екологічного права - як екологічну систему. Право власності на ліси включає право власності на земельні ділянки та лісові ресурси, що на них знаходяться.

 

Отже, "ліс" майбутнього Лісового кодексу - це не той "ліс", що у новому Земельному кодексі. Прирівнювати ж ліс до лісових ресурсів , - залишатися на позиціях радянського цивільного права. Хибність такого підходу також підтверджує розгляд наступного "але, ...".

 

Але, чи є власник землі власником лісу?

 

Для приватного лісу - так. А для державного? Для відповіді коротко пригадаємо історію цього питання.

 

Розвиток права власності на землю та ліси в Україні

Лісовий кодекс УРСР 1978 року [5] встановлює виключну державну власність на ліси, які надаються тільки в користування. Єдиний державний лісовий фонд складається із лісів державного значення, та колгоспних лісів, що знаходились на землях, наданих колгоспам в безстрокове користування . Радянське право розглядало ліс як лісові ресурси, право користування якими (ведення лісового господарства) надається лісогосподарським підприємствам, в той час як право власності на землі лісового фонду, а разом з тим володіння та розпорядження лісами відносяться до компетенції виконавчих комітетів Рад народних депутатів.

 

Перший український Земельний кодекс 1992 року [3] проголошує державну, колективну і приватну власність на землю. Право розпорядження землею залишається у Рад народних депутатів. Землі лісового фонду не можуть передаватися у колективну та приватну власність, за винятком невеликих (до 5 га) ділянок лісів . Суб'єктам права колективної власності , що організовані на базі розформованих колгоспів, землі лісового фонду надаються у постійне користування. Положення про право тимчасового користування ділянками лісового фонду у кодексі відсутні.

 

Лісовий кодекс України1994 року відновлює виключну державну власність на ліси (ст. 6 [4]). Всупереч Земельному кодексу [2] положення про передачу лісів у приватну власність із Лісового кодексу [4] виключене. Лісогосподарським підприємствам та громадянам надається право користування ділянками лісового фонду, яке може бути постійним (до 5 га для громадян) або тимчасовим . Лісовим кодексом [4] право тимчасового користування (в тому числі на умовах оренди) поширене на землі лісового фонду. Розпоряджаються лісовим фондом різного рівня Ради - в межах своїх повноважень від місцевих до Верховної. Правоспроможність володіння лісовим фондом у кодексі ігнорується.