Земельні та лісові відносини

 

Хід розвитку права власності на ліси в період з 1991 по 2001 роки свідчить, що законодавчо землі лісового фонду практично весь час знаходилися у державній власності, окрім потенційної можливості передачі у приватну власність протягом короткого проміжку часу з 1992 по 1994 роки, між прийняттям Земельного та Лісового кодексів. Справді, за матеріалами обліку лісового фонду 1996 року у власності і користуванні громадян знаходилося 6783 га, що складає близько 0,06 % від площі всього лісового фонду країни (10782,2 тис. га), тобто "приватних" лісів шість років тому в Україні фактично не було.

 

Земельний кодекс 2001 року скасовує державну монополію на ліси. Землі лісового фонду віднині можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності . Право державної власності на землю набувається і реалізується державою в особі Кабінету Міністрів та державних місцевих адміністрацій. Формально це означає, що відбулася зміна суб'єкта права власності на землю: народ України "передав" свої права власності на землю державі Україні . Земельний кодекс запроваджує право постійного користування державними та комунальними землями , єдиною формою тимчасового користування землею визнається оренда . Ділянки державного лісового фонду можуть передаватися у комунальну та приватну власність. У приватну власність можуть передаватися "замкнені земельні ділянки лісового фонду загальною площею до 5 га" . Зауважимо, що комунальна власність на землю згідно Земельного кодексу 1992 року була складовою частиною державної власності, тобто землі колишньої колективної власності не тотожні землям сучасної комунальної власності.

 

Згідно постанови Кабінету Міністрів "Про тимчасовий порядок розмежування земель права державної та комунальної власності" із земель права державної власності у комунальну власність повинні бути передані землі лісового фонду в межах населених пунктів та землі під об'єктами природно-заповідного фонду місцевого значення. За попередніми даними у комунальну власність із земель підприємств Держкомлісгоспу України має бути передано 188,1 тис. га, з яких 37,9 тис. га лісів населених пунктів, та 139,1 тис. га земель об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення, що складає відповідно % та % площі фонду України.

 

Суб'єкт права на землю vs суб'єкта лісогосподарської діяльності

У загальному процес трансформації права власності на ліси показаний на рис. 2. Кожна пластинчаста діаграма складається із двох частин, в силу умовного поділу правоспроможностей права власності на ліси (як лісові ресурси) та землю. На нижніх гранях зазначені власники (точніше розпорядники) землі. Верхня грань ілюструє розподіл права на ліси між підприємствами різних форм власності. Правоспроможності права власності вказані різними кольорами. Всяка відмінність у штрихуванні діаграм на схемі вказує на необхідність регулювання правових відносин між відповідними суб'єктами права і внесення необхідних положень до земельного та лісового законодавства, зокрема введення адекватних форм правоспроможностей права власності.

 

 

Діаграма, що ілюструє радянський період найпростіша (рис. 2 - 1978 рік). Внаслідок ототожнення суб'єктів права власності на землю - держави та народу, суперечності між формами власності лісогосподарських підприємств і розпорядниками земельних ділянок практично умовні.

 

У ранньому українському земельному та лісовому законодавстві вказана суперечність між суб'єктами права власності на землю і суб'єктами лісогосподарської діяльності стає очевидною (рис. 2 - 1992(1994) рік). Державні і недержавні, постійні і тимчасові лісокористувачі вели лісове господарство та здійснювали використання лісових ресурсів у лісах, що вважалися власністю держави , на землях, що були власністю народу України . Розпоряджалися землями лісового фонду виборні (тобто тимчасові) обласні (тобто місцеві) Ради народних депутатів. При цьому, відсутність чітко обумовлених повноважень різних органів влади щодо володіння, користування та розпорядження лісами, врешті проявилася у формуванні двох якісно відмінних систем регулювання використання лісових ресурсів у Карпатах та решті областей України.

 

Об'єктивний процес зміни форми власності підприємств, що ведуть лісогосподарську діяльність на землях, що раніше знаходилися у безстроковому користуванні колгоспів, вимагає нагального впорядкування сучасної схеми поділу правоспроможностей права власності (рис. 2 - 2001 рік). Значна частина комунальних та інших підприємств сьогодні здійснює лісогосподарську діяльність на землях державної власності . Єдиною законодавчо прийнятною формою права користування землею для цієї частини підприємств повинна бути оренда земель (рис. 2 - де-юре 2001 рік). Парадоксально, проте факт, - в Україні зазначеним підприємствам надано право постійного користування землями лісового фонду (рис. 2 - де-факто 2001 рік). Незважаючи на те, що надання земель було здійснене Радами до вступу в дію нового Земельного кодексу, нині згідно закону ці підприємства повинні оформити право оренди .

 

Інакше розв'язати проблему відповідності форми власності підприємства та форми власності на землю можна шляхом передачі у комунальну власність земель, на яких працюють комунальні лісогосподарські підприємства. Проте, згідно згаданого вище "Порядку ..." [15] землі лісового фонду поза межами населених пунктів можуть бути передані у комунальну власність виключно за рішенням Кабінету Міністрів України . Отже, в будь-якому випадку, поява нової постанови Кабінету Міністрів щодо комунальної власності на ліси - це тільки питання часу.

 

Загалом діаграми засвідчують, що в Україні запроваджене унікальне, принаймні для Європи, регулювання права державної власності на ліси. "Унікальність" полягає в розриві правоспроможностей власності між різними органами влади. Земельним кодексом право розпорядження земельними ділянками державного лісового фонду надане місцевим виконавчим органам влади, а право володіння та користування об'єднані в "незалежне" постійне користування, що надано підприємствам, у яких створені лісогосподарські підрозділи.

 

Як наслідок, правомірно стверджувати, що власники земель державної власності принаймні не співпадають з державними власниками лісів. Справді, чи є сучасні держадміністрації, або ж лісогосподарські підприємства власниками лісів? Ні перші - розпорядники державних земель, тобто "лісів" (див. - що таке ліс?), ні другі - володарі та користувачі лісів, тобто "земель", - "класичними", наділеними всіма повноваженнями, власниками лісів, не є. Тоді, хто ж в Україні є власником державного лісу?..

 

В продовження пошуків власника лісів оцінимо правоспроможності власності.

 

Право розпорядження землями - лісами

Для земельного права проблеми розпорядження землями немає, для лісового права проблема розпорядження лісами є. Справа в тому, що згідно статті 57 Земельного кодексу (т.зв. "аксіоми" використання земель лісового фонду) місцеві органи виконавчої влади мають практично необмежені повноваження щодо розпорядження земельними ділянками лісового фонду - надання-вилучення їх в постійне користування та оренду. Формально все вірно, - Земельним кодексом єдиним суб'єктом розпорядження всіма категоріями земель, в т.ч. лісового фонду - затверджено місцеві державні адміністрації. Але, тим самим, у прикладанні до державного лісового господарства, відомчий, тобто галузевий підхід, що базується на принципі централізму, та єдино розумний в умовах неоднорідності та малолісності України, замінено територіальним, що заснований на федералізмі, та нині реалізується в Карпатському регіоні, а типовим прикладом якого є система управління багатої лісами Російської Федерації. Окрім того, що російська схема господарювання, за якої постійні лісокористувачі (лісгоспи) не мають права розпоряджатися земельними ділянками лісового фонду, чужа лісовому господарству Європи, сьогодні взагалі важко уявити можливі наслідки поширення "карпатської" схеми на всю Україну. Схоже на появу "троянського коня" в лісовому праві.

 

Для наочності можливі наслідки прямого застосування української "аксіоми" використання земель лісового фонду можна порівняти із наданням права розпорядження запасами питної води місцевим органам влади у країнах де значну територію складають напівпустелі та пустелі. Ось де джерело для наповнення місцевих бюджетів провінцій, що від нестачі води не страждають.

 

Адекватно розв'язати проблему розпорядження державними лісами можна виключно через внесення поправок до Земельного кодексу. Виправдано надати право вирішення долі державних лісів єдиному центральному органу державної влади - врешті тільки тоді можна говорити про ефективне управління лісами України. В протилежному випадку, якщо новим Лісовим кодексом не буде співвіднесено відповідальність та права галузевого органу управління лісами та місцевих виконавчих органів влади, конфлікт "господарчо-розпорядчих" інтересів неминучий.

 

Право постійного користування лісом

 

Земельний кодекс 2001 року стверджує, що "право постійного користування земельною ділянкою - це право володіння і користування земельною ділянкою, яка перебуває у державній або комунальній власності, без встановлення строку" . Невдалий, на нашу думку, термін "без встановлення строку" може означати, що у випадку об'єднання різних постійних лісокористувачів, чи поділу підприємства на декілька, чи ліквідації або зміні форми власності постійного лісокористувача, не встановлений строк закінчується. Строк постійного користування закінчується для постійного лісокористувача взагалі, якщо його назвати тимчасовим, або ж для частини земель, якщо їх надати в оренду. Цікаво, що реорганізацією та об'єднанням державних лісогосподарських підприємств займався і займається Державний комітет лісового господарства, і це право ніхто не збирається перепрошувати, а от правом вилучення земель із постійного користування та наданням їх в оренду після читання Земельного кодексу можуть скористатися місцеві державні адміністрації. Тоді, може виявитися, що на локальному рівні сановні мужі із різних державних установ будуть вирішувати, що було перше - курка чи яйце.

 

Якщо новий Лісовий кодекс не скаже обернене, то першим виявиться "яйце" - із Земельного кодексу 2001 року: "земельні ділянки лісового фонду за рішенням органів виконавчої влади надаються у постійне користування" , і далі по тексту із діючого Лісового кодексу 1994 року, "для ведення лісового господарства, а також для спеціального використання лісових ресурсів, потреб мисливського господарства, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей та проведення науково-дослідних робіт" .

 

Формально, слід визначитися із термінами "ведення лісового господарства", "спеціальне використання лісових ресурсів", та їх причинно-наслідковим зв'язком із користуванням ділянкою лісового фонду "без встановлення строку". Зауважимо, що використання ділянок землі для потреб мисливського господарства, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей та проведення науково-дослідних робіт, взагалі не є предметом лісового законодавства, з огляду на забезпечення "сталого лісоуправління". "Спеціальне використання лісових ресурсів", що складається переважно із "заготівлі деревини під час рубок головного користування", є короткостроковим (при суцільно-лісосічних рубках до одного року) користуванням; а "ведення лісового господарства" у лісівницькій науці (не в чинному Лісовому кодексі, де воно просто не означене) стосується довгострокового терміну вирощування лісового насадження (співрозмірного з віком рубки для суцільно-лісосічної форми господарства). Отже, в понятті "постійного користування" зібрані докупи дискретний лісогосподарський процес та перманентний лісогосподарський цикл. Причому ніхто не заперечує, що "ведення лісового господарства" повинне включати "рубки головного користування".

 

Очевидно, що "постійне користування" може стосуватися лише "ведення лісового господарства", в іншому разі воно просто втрачає зміст. Адекватне визначення поняття "ведення лісового господарства" має бути дане в новому Лісовому кодексі. Щоб не сталося так, що лісовим чиновникам доведеться звертатися за роз'ясненням до місцевих органів виконавчої влади щодо змісту "ведення лісового господарства".

 

Повнота права "постійного користування" земельними ділянками лісового фонду для "ведення лісового господарства" передбачає здійснення лісгоспами розпорядження лісовими ресурсами. Включення Земельним кодексом до постійного користування землею права володіння має на меті забезпечити розпорядження ресурсами, що знаходяться в межах земельної ділянки. Пригадаємо проект Основ лісового законодавства Союзу СРСР 1990 року, де "в постійне володіння і повне господарське відання лісовий фонд надається державним лісогосподарським підприємствам... для ведення лісового господарства". Володар лісів має право "повного господарського відання" ними як майном. Згідно закону "здійснюючи право повного господарського відання, державне підприємство володіє, користується та розпоряджається зазначеним майном на свій розсуд, вчиняючи щодо нього будь-які дії, які не суперечать чинному законодавству та статуту підприємства" . Зауважимо, що українською володар також державець. Напевне, хто в Україні є державцем лісів поки що всім відомо.

 

 

Право оренди земельної ділянки лісового фонду

Навіть теоретично, оренда земельної ділянки лісового фонду "для ведення лісового господарства" - це нонсенс. Оренда земельної ділянки, як відомо, може бути короткостроковою - не більше 5 років, та довгостроковою - не більше 50 років . Найнижчий вік рубки у соснових насадженнях в експлуатаційних лісах на Україні становить 81 рік. Тому "для ведення лісового господарства" доцільно орендувати ділянку з насадженнями десь після 40-50 років, коли більшість "некомерційних" - неприбуткових рубок закінчені, і можна "вести господарство" прибутково, для чого рубати, рубати і ще ... От тільки буде цікаво дізнатися, яка скрута змусить орендодавця, що до цього півстоліття працював собі на збиток, і садив, і доглядав, перейнятися ідеєю такої оренди.

 

І практично, оренди "для ведення лісового господарства" нині в державі немає (див. рис. 2). Необхідних умов для довгострокових "концесій" в малолісній Україні просто немає. Таким чином, даний вид оренди може бути тільки перехідною формою користування, що запроваджується в період зміни форм власності на ліси. Очевидно, що в Україні кожна ділянка лісу може легко знайти "свого" постійного користувача.