Бюджетный федерализм в России, проблемы и перспективы

     Результат — резкое усиление индивидуально-регионального  регулирования бюджетных отношений. Под ударами региональных элит система единых федеральных налогов постепенно разрушается и перестает выполнять функции интегрирующего фактора в рамках Федерации. Бюджетно-налоговая система приобретает договорно-региональный характер. При всем том нельзя не отметить, что в принципе реализация второго подхода дает возможность максимально учесть специфику российских регионов.

     3. Использование механизма нормативного  разделения между бюджетами разных  уровней доходов от конкретных  видов налогов, взимаемых по  единым ставкам на всей территории страны. В этом случае в бюджет данного уровня власти подлежат зачислению законодательно установленная доля той суммы конкретного налога, которая должна быть собрана на соответствующей территории исходя из общей для всех плательщиков этого налога в государстве налоговой ставки. [15]

     Достоинствами такого подхода являются экономичность  централизованного сбора налогов  и широкие возможности аккумулирования  средств в целях государственного выравнивания территориальных бюджетов. В то же время такой модели присущи и явные недостатки — это тенденции к излишней централизации фискальных функций, унитарному типу государственного управления, превращению местных органов власти фактически в агентов центральных структур.

     Страны, использующие данную модель, компенсируют заложенные в нее недостатки четким распределением бюджетных полномочий между разными уровнями власти, представлением значительных прав территориям по определению их доли в совместных налогах и фиксированием в конституциях и федеральных законах согласованных пропорций в совместных налогах, а также созданием эффективных механизмов коррекции бюджетных диспропорций.

     В большинстве стран межбюджетное регулирование производится переводом средств в разных формах непосредственно из бюджета вышестоящего уровня в соответствующие нижестоящие бюджеты. В отдельных странах (например, Австрии, Германии, Индии, России) для этой цели используются и совместные (общие) налоги, когда некоторые из них распределяются на временной основе (с определением срока не менее чем на очередной финансовый год) между разными уровнями бюджетной системы. [5]

     У каждой страны наряду с общими подходами  имеются и свои особенности механизма межбюджетных отношений. Например, во многих странах, в частности в США, налоги разграничены между уровнями бюджетной системы по принципу «один налог — один бюджет». В то же время в Канаде, Австрии, Германии, Индии наряду с раздельными налогами, каждый из которых направляется только в бюджет того или иного уровня, применяются и совместные налоги. Они, будучи «крупными» налогами с широко распространенной по территории страны налоговой базой, в той или иной степени участвуют в формировании бюджетов разных уровней как на постоянной основе (Канада), так и в сочетании с налогами, распределяемыми на временной основе. [15]

     В Канаде к совместным налогам, разграниченным на постоянной основе, относятся налог на товары и услуги (аналог НДС), акцизы, импортные пошлины, отчисления на социальное страхование. В Австрии практически все налоги являются совместными, что обеспечивает минимальный уровень использования межбюджетных трансфертов, причем только целевого назначения. В то же время более десяти налогов, включая подоходный налог с физических лиц, НДС, налог на нефть, налог на алкогольную продукцию, распределяются (в процентных долях) на временной основе (на 5 лет). Большинство из них с учетом решений, принимаемых органами власти земель, распределяется в три уровня бюджетной системы. В Индии методика распределения налогов, участвующих в межбюджетном регулировании, принимается на 5 лет. В России налоги, распределяемые между уровнями бюджетной системы по нормативам, установленным на временной основе (на определенный срок), рассматриваются как регулирующие. [13]

     В некоторых странах распределение  отдельных совместных налогов между федеральным бюджетом и бюджетами регионов осуществляется после предварительной централизации на федеральном уровне всей массы его, состоящей из поступлений со всех территорий. Лишь затем по формуле происходит распределение налога между бюджетами регионов. Такая практика имеется, например, в Германии по НДС. Пропорции распределения общей массы его между федеральным бюджетом и бюджетами всех земель устанавливаются на относительно длительный период. Но годовое распределение в разрезе земель производится и в порядке горизонтального регулирования по нормативу, определяемому в расчете на одного жителя в среднем по всем землям и численности населения каждой земли, т.е. дифференцированно, исходя из единого критерия. При этом по ряду земель в расчетах в целях достижения сопоставимых условий используется не фактическая, а условная численность населения (скорректированная с учетом плотности населения, степени урбанизации и некоторых других факторов). [5]

     В Российской Федерации разграничение  видов доходов (на постоянной основе) между уровнями бюджетной системы обеспечивается через раздельные и совместные налоги. А межбюджетное регулирование осуществляется прежде всего отчислением от регулирующих налогов (совместных налогов, которые «расщепляются» между уровнями бюджетной системы по временным нормативам). [13]

     Но  с 2006г. возможность применения таких  нормативов в качестве дополнительных (дифференцированных) к единым процентным долям налогов, закрепляемым на постоянной основе, предусматривается только внутри субъектов РФ и лишь по налогу на доходы физических лиц взамен дотаций местным бюджетам, исчисленных (подушевым методом) на формализованной основе. Таким образом, в новом бюджетном законодательстве предпочтение отдается межбюджетному регулированию через безвозмездные и безвозвратные перечисления бюджетам других уровней в разных формах. Они согласно этому законодательству рассматриваются как межбюджетные трансферты. К таким трансфертам отнесены и бюджетные кредиты из федерального бюджета субъектам РФ, предоставляемые на возмездной и возвратной основе. [13]

     Большие различия имеются в пропорциях распределения  доходов (до их перераспределения из бюджетов одного уровня бюджетной системы  в другой) между центральным бюджетом государства и территориальными бюджетами. Так, в Швейцарии около 70% доходов, поступающих в бюджетную систему страны, сосредотачивается в кантонах и общинах, а в Австралии в федеральном бюджете собирается более 67 % всех таких поступлений. В Российской Федерации уровень доходов при первичном их распределении составил за 2000г. в федеральном бюджете 54,0%, а за 2004г. — 59,9% (без учета единого социального налога в той его части, которая поступает транзитом через федеральный бюджет в государственные внебюджетные фонды). [13]

     В большинстве стран региональные и местные органы власти обладают некоторыми правами в области налогообложения, чтобы в той или иной степени самостоятельно решать проблему бездефицитности бюджетов или сокращения их дефицитности, прежде чем рассчитывать на финансовую помощь в разных формах из бюджета вышестоящего территориального уровня. Так, в Канаде субъекты федерации могут устанавливать надбавки к налоговым ставкам некоторых федеральных налогов: подоходному налогу и налогу на доходы корпораций, а также вводить некоторые свои налоги. Право на установление территориальных надбавок к налоговым ставкам, установленным на государственном уровне, имеется даже в отдельных унитарных государствах, например, во Франции по местным налогам. В России, как и в некоторых других странах, например в Германии, права региональных и местных властей в области налогообложения жестко ограничены.

     Наряду  с использованием метода взаимной договоренности при распределении финансовой помощи территориальным бюджетам применяются  с учетом соответствующих критериев и распределительно-уравнительные формы на формализованной, в основном, подушевой основе (Австрия, Канада Индия и др.). В некоторых странах широко используется программно-целевой метод оказания финансовой поддержки нижестоящим территориальным образованиям. В США федеральные средства предоставляются штатам и даже местным территориальным образованиям в форме целевых, блоковых и программных субсидий. Целевая финансовая помощь используется во Франции — унитарном государстве (дотации на децентрализацию, учителям, на оборудование в школах и т.д.). 

     Вывод: Зарубежный опыт не позволяет найти эталон, полностью пригодный для России. Исходя из вышеизложенного, можно сказать, что каждый из описанных способов разграничения доходов между бюджетами разных уровней имеет свои конкретные недостатки. Бюджетная практика развитых стран показывает, что ни одной из них не удавалось обеспечить разграничения доходов между звеньями бюджетной системы каким-то одним способом, всегда применялась их комбинация. Поэтому представляется целесообразным и в России использовать все три способа разграничения доходов между звеньями бюджетной системы, разумно сочетая их. Именно такое сочетание позволит учесть специфику конкретных видов налоговых поступлений, их функциональное назначение и степень влияния на процесс общественного воспроизводства.

1.3. Анализ  нормативно-правовой  базы

     Принятые  в 2003 г. Федеральные законы "О внесении изменений и дополнений в Федеральный  закон "Об общих принципах организации  представительных (законодательных) и  исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации" (от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ) и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ) определяют сферу собственных полномочий региональных и местных органов власти, а также принципы их финансового обеспечения.

     Бюджетная система Российской Федерации состоит  из бюджетов трех уровней, где:

     I уровень — это федеральный  бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

     II уровень — бюджеты субъектов  РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

     III  уровень — местные бюджеты  [1].

     Каждому из указанных выше уровней бюджетной  системы соответствует установленная  Конституцией и законодательством  совокупность источников формирования и ответственности.

     В Федеральном законе «О внесении изменений  в Бюджетный кодекс Российской Федерации  в части регулирования межбюджетных отношений» от 20.08.2004 № 120-ФЗ, а затем  и в Бюджетном кодексе РФ (ст. 6) межбюджетные отношения определены как «взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса». Такое определение данного понятия носит весьма общий характер, сводя эти отношения к бюджетным правоотношениям и бюджетному процессу, не затрагивая самую их суть. [5]

     Сущность  ст. 7 Бюджетного кодекса РФ о бюджетных  полномочиях федеральных органов  государственной власти заключается в наделении федерального центра правом определения только «основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений», установления «общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов». Правовое регулирование бюджетного процесса и межбюджетных отношений на разных уровнях бюджетной системы по принципу основ означает, что федеральный центр устанавливает общие требования (принципы) по этим вопросам, детализация же их осуществляется нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальных образований. Согласно ст. 71 Конституции РФ в числе бюджетов разных уровней к предметам ведения федерального центра относится федеральный бюджет. Поэтому федеральные органы государственной власти вправе устанавливать детальное правовое регулирование по указанным вопросам, если строго придерживаться требований бюджетного федерализма, исключительно по отношению к федеральному бюджету, а органы государственной власти субъектов РФ — по отношению к региональному бюджету и местным бюджетам, руководствуясь общими принципами, установленными на федеральном уровне. [4]

     Конституция РФ определяет, что установление общих  принципов налогообложения и  сборов в Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации. Таким образом, полномочия в сфере налогообложения имеют как Федерация, так и ее субъекты. Причем круг полномочий последних определяется федеральными законами. Органы государственной власти субъектов Федерации не вправе выходить за пределы компетенции, установленной для них Российской Федерацией.

     Полномочиями  в области налогообложения располагают  также органы местного самоуправления, они вправе устанавливать местные налоги и сборы, и принимать иные решения в области налогообложения в пределах полномочий, установленных федеральными законами.

     Компетенция федеральных органов государственной  власти, органов государственной  власти субъектов Федерации и  органов местного самоуправления в  области налогообложения определена в Налоговом кодексе РФ, Бюджетном кодексе РФ, Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", федеральных законах о бюджете на очередной финансовый год и других нормативных правовых актах.

     В Бюджетном кодексе РФ на необходимость  разграничения бюджетных доходов по уровням бюджетной системы указывают два принципа бюджетной системы: принцип разграничения доходов и расходов и принцип самостоятельности бюджетов.

     Принцип разграничения доходов определяется как собственно закрепление всех видов доходов (полностью или частично) за соответствующими бюджетами без конкретизации критериев этого разграничения.

     Однако  в реальной практике этот принцип  трансформирован в принцип расщепления  налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы.

     Анализ  территориального перераспределения налоговых поступлений позволяет сказать, что на первоначальном этапе формирования налоговой системы российские законодатели не располагали четко сформулированными принципами разграничения доходов между бюджетами разных уровней. В результате оказались неясными причины, обусловившие отнесение налогов к той или иной группе. Факты же говорят, что на состав федеральных налогов в основном повлиял фискальный фактор, так как к федеральным отнесены именно виды налоговых платежей, которые обеспечивают наиболее крупные суммы поступлений в бюджет.