Бюджетный федерализм в России, проблемы и перспективы

      Также необходимо отметить, что бюджетное  законодательство РФ не содержит базового элемент системы межбюджетных отношений  — четкого разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных расходов. Широкая сфера расходов отнесена к области «совместного» финансирования, в результате чего не наблюдается ответственность за предоставление значительной части общественных услуг. При этом сохраняется регламентация бюджетных расходов, финансируемых из региональных и местных бюджетов, нормативными актами федерального уровня, действует множество централизованно устанавливаемых натуральных и финансовых норм. Кроме того, требования Бюджетного кодекса РФ по возмещению дополнительных расходов не выполняются.

      В результате органы власти субъектов  и особенно местного самоуправления не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и вынуждены проводить политику частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая безнадежную задолженность.

      Таким образом, предоставление органам власти субъектов и местного самоуправления реальных расходных полномочий, сбалансированных с финансовыми ресурсами, становится ключевым направлением совершенствования межбюджетных отношений. Одной из основных проблем для местных бюджетов является недостаточность их налоговой базы для покрытия минимально необходимых расходных потребностей. Для обеспечения достаточной степени автономии органов местного самоуправления необходимо закрепить отчисления от федеральных и региональных налогов на постоянной основе за местными бюджетами.

      Необходимость создания предпосылок для реализации мер по переходу в долгосрочной перспективе к формированию доходов местных бюджетов в основном за счет налогов, которые закреплены на постоянной основе, позволяет сформулировать следующие ключевые требования к разграничению основных налоговых полномочий и доходных источников на уровне субъект РФ - муниципальное образование.

      1. Стабильность разделения доходов  между уровнями бюджетной системы на основе единых принципов и подходов, обеспечивающих заинтересованность органов власти местного самоуправления в формировании благоприятных условий для экономического развития и наращивания налогового потенциала.

      2. Налоговые доходы местных бюджетов должны стать основным ресурсом для эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочий.

      3. Каждому муниципальному образованию  должен быть гарантирован минимальный норматив (в зависимости от типа муниципального образования) отчислений от федеральных и региональных налогов.

      4. Единые пропорции «расщепления»  налога на доходы физических  лиц, налогов на совокупный доход должны устанавливаться по «веерной» схеме сбора налогов на основе принципа «две трети на нижнем уровне»,

      5. Законодательно закрепить доходы от местных налогов за местными бюджетами на постоянной основе.

      6. Четко разграничить в бюджетно-налоговом,  законодательстве местные налоги  в качестве источников доходов  муниципальных районов и доходов  бюджетов поселений, чтобы обеспечить достаточность их доходной базы и создать возможность для муниципальных районов и поселений иметь постоянные доходы от собственных местных налогов.

      7. Разграничения полномочий по  решению вопроса установления  конкретных местных налогов, которые  имеют право устанавливать представительные органы поселения и представительные органы муниципальных районов.

     Необходимо  на постоянной основе закрепить не менее 10% поступлений по налогу на прибыль  предприятий за местными бюджетами.

      Разграничение налоговых полномочий на уровне субъект РФ - муниципальное образование на постоянной основе должно происходить в бюджетном законодательстве. В целях повышения стабильности экономики всех муниципальных образований все регулирующие налоги должны закрепляться окончательно по всем уровням бюджета Бюджетным кодексом РФ, включая местный бюджет. Кроме того, в Бюджетном кодексе РФ целесообразно закрепить право региональных и местных органов власти согласовывать дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов с последующим утверждением их в законах о бюджете соответствующего уровня. Перечень муниципальных образований, с которыми возможно производить согласование дополнительных нормативов по регулирующим налогам должен утверждаться постановлением законодательных органов власти субъектов РФ до начала согласования проектов бюджетов субъектов. Кроме того, региональными законами следует ограничить привлечение заемных средств муниципальными образованиями, вошедшими в вышеуказанный перечень.

     Особое  направление в совершенствовании межбюджетных отношений занимает система распределения финансовой помощи. Финансовая помощь бюджетам других уровней должна быть направлена на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов, доступа граждан к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям при одновременном создании стимулов для проведения на региональном и местном уровнях рациональной налогово-бюджетной политики, развитие и эффективное использование налогового потенциала, повышение эффективности бюджетных расходов.

      В связи с этим необходимо осуществить:

      1) разделение финансовой помощи  в зависимости от поставленных целей и механизмов распределения на социальную и рейтинговую;

      2)в  расчетах бюджетной обеспеченности  не использовать отчетные данные о фактически произведенных бюджетных расходах и фактически поступивших доходах. Для этого необходимо использовать объективную и прозрачную оценку относительных различий в расходных потребностях на душу населения или потребности бюджетных услуг и методы сравнения бюджетного потенциала различных территорий с учетом уровня и структуры развития региональной экономики;

      3) жесткость бюджетных ограничений:  утверждение всего объема финансовой помощи конкретным регионам и муниципальным образованиям законом о соответствующем бюджете, ограничение на перечисление в течение бюджетного года средств, не распределенных между регионами и муниципальными образованиями законом о бюджете;

      4) максимально возможно стабилизировать  объем и принципы распределения финансовой помощи, позволяющие субъектам и муниципальным образованиям самостоятельно прогнозировать объем финансовой поддержки на среднесрочную перспективу и создающих стимулы для увеличения собственных доходов;

      5) установить на федеральном уровне общие принципы и требования к формам и механизмам выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

      6) упорядочить перечисление средств  бюджетам других уровней в порядке взаимных расчетов.

      На  сегодняшний день расходные потребности  бюджетов поселений не обеспечены соответствующими доходами в связи с ограниченностью налогооблагаемой базы, поэтому проблема обеспечения расходных полномочий должна решаться за счет регулирования межбюджетных отношений.

      Предложенные  меры и механизмы по совершенствованию межбюджетных отношений позволят установить стабильные и долговременные принципы формирования межбюджетных отношений, улучшить экономическое положение регионов и муниципальных образований, а также создать условия для их устойчивого социально-экономического развития на долговременную перспективу. 

     Вывод: Исходя из теоретических предпосылок, реформа межбюджетных отношений в России должна иметь основную конечную цель и сопутствующие цели.

     Основная  конечная цель — создание необходимых исходных условий для сокращения чрезмерных различий в бюджетной обеспеченности территориальных образований, сбалансирования региональными и местными органами власти своих территориальных бюджетов (в условиях заинтересованности и ответственности в обеспечении роста их собственных, закрепленных на постоянной основе и регулирующих доходных источников, рационального и эффективного расходования бюджетных средств) с целью реализации полномочий, возложенных на них, предоставления равных возможностей населению на всей территории страны в получении бюджетных у слуг в объеме и качестве не ниже предусмотренных государственными социальными стандартами.

     К сопутствующим целям относятся следующие: четкое и обоснованное разграничение расходных полномочий между уровнями власти; разграничение между уровнями бюджетной системы налогов и других платежей (на постоянной основе, т. е. без ограничения сроком, полностью или в качестве совместных налогов в процентных долях, или по разделенным налоговым ставкам); справедливое (на объективной основе) распределение по вертикали бюджетной системы совместных налогов по временным (с указанием срока) нормативам, рассматриваемым в качестве регулирующих налогов, перераспределение средств в разных формах из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой и выбор оптимальных вариантов такого регулирования на соответствующих этапах; определение справедливого (на объективной основе) механизма перераспределения средств между бюджетами "одного и того же уровня исходя, из принципа солидарности для оказания финансовой поддержки беднейшим территориям.

     3.3. Прогнозы. 

     Межбюджетные  отношения в Российской Федерации сформированы в проекте федерального бюджета на 2008 г. и на 2009-2010 гг. с учетом целей и приоритетов, определенных Бюджетным посланием Президента Российской Федерации, Концепцией повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 гг., а также с учетом изменений, внесенных в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации.

     В федеральном бюджете на 2008—2010 г. во-первых, предусматривается увеличение Фонда финансовой поддержки регионов на 26,5%, что выше, чем индексация по инфляции на 50 млрд. руб. Стало очевидным, что индексация объема Фонда на темп инфляции не позволяет федеральному центру осуществлять основную функцию государства— выравнивание бюджетной обеспеченности регионов. В настоящее время дифференциация субъектов Федерации по этому показателю сохраняется и даже нарастает. Более богатые, инвестиционно привлекательные территории имеют гораздо более высокие показатели роста, нежели те, у которых экономическая основа доходной базы еще недостаточно развита.

     Теперь  для определения объема Фонда финансовой поддержки предложен, достаточно объективный экономический подход, позволяющий учитывать потребности в средствах, необходимых для выравнивания бюджетной обеспеченности. В качестве минимального, до которого «дотягиваются» самые низкообеспеченные с финансовой точки зрения субъекты Федерации, выбран средний уровень бюджетной обеспеченности регионов-середняков, т.е. без учета десяти самых богатых и десяти самых бедных. А дальше, уже от этого среднего уровня рассчитываются объемы межбюджетных трансфертов.

     Изменяется  и методика их определения. Практика показала, что расчет налогового потенциала по валовому региональному продукту не учитывал ряд особенностей отдельных регионов, например, трансфертные цены и миграцию налогоплательщиков. Расчет налогового потенциала, базирующегося на налогообразующих показателях, таких как прибыль, фонд оплаты труда, имущество, оборот ликеро-водочной продукции, и проще, и точнее, и объективнее.

     Кроме того, в трехлетнем бюджете предусматривается значительное, в 2,3 раза, увеличение объема Фонда регионального развития — с 4,2 до 10 млрд. руб. Это связано с тем, что финансирование региональных и муниципальных объектов больше не предусматривается включать в непрограммную часть Федеральной адресной инвестиционной программы, , ибо свободный инвестиционный трансферт можно использовать с большей пользой с учетом местных приоритетов.

     Еще одна новация - создание фонда объемом  в 2 млрд. руб. для поощрения регионов, добившихся наилучших финансовых и социально-экономических показателей, распределяться который будет в зависимости от рейтинга территорий, посчитанного по специально отобранным позициям.

     Усовершенствованы формы межбюджетных отношений. Сейчас сложилась оптимальная на сегодняшний день структура межбюджетных трансфертов. Методика их распределения изменена так, чтобы она наиболее полно отражала дифференциацию доходов регионов, стала более объективной и достоверной.

     Принятие  трехлетнего бюджета — тоже важный элемент межбюджетных отношений, поскольку, распределив трансферты на 3 года вперед, как некую базу, которая не будет корректироваться в течение этого периода, мы создали условия регионам для предсказуемого выстраивания бюджетов. Не менее важно и то, что субъекты РФ, независимо от того, насколько вырастут их доходы, будут знать, что они получат от федерального центра гарантированную сумму межбюджетных трансфертов. Таким образом, они получают право и стимул зарабатывать, не опасаясь при этом, что финансовую помощь урежут.