Бюджетный федерализм в России, проблемы и перспективы

     - повышение унификации межбюджетных  отношений (с 1998 г. прекращено  подписание соглашений с субъектами Федерации, с 2001 г. приведены в соответствие с бюджетным и налоговым законодательством взаимоотношения с бюджетами республик Татарстан и Башкортостан, ряд субъектов Федерации выступил с поддержанной Правительством РФ инициативой о досрочном прекращении действия соглашений по вопросам межбюджетных отношений);

     - создание и функционирование  в постоянном режиме принципиально  нового механизма выработки и  согласования решений по вопросам  межбюджетных отношений - Рабочей  (трехсторонней) группы по совершенствованию межбюджетных отношений в Российской Федерации, включающей представителей Правительства РФ, Государственной думы и Совета Федерации. [13]

     Вывод: В целом задачи, поставленные Концепцией реформирования межбюджетных отношений в РФ, были решены, что позволило перейти к качественно новому этапу формирования и развития в России реального бюджетного федерализма.

     Новая организация межбюджетных отношений  органов государственной власти федерации и её субъектов должна была отвечать федеративным принципам  организации вертикальной структуры государства, являться одним из главных условий упрочения российской государственности, укрепления целостности экономического и правового пространства страны и преодоления нынешнего социально-экономического кризиса.

2.2. Анализ  результатов реформы межбюджетных отношений в России.

     На  начало 2008 г. в России было 67 субъектов  федерации, относящиеся к группе дотационных, причем 14 - требовали повышенных дотаций. В частности, в Южном федеральном округе это - Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкессия, Северная Осетия - Алания, Чечня; в Сибирском округе - Республики Алтай и Тыва, в Дальневосточном -Корякский и Чукотский автономные округа, Еврейская автономная область. У некоторых доля безвозмездной помощи составляет более 50%.

     Анализ  уровня бюджетной обеспеченности граждан, проведенный Счетной палатой Российской Федерации, показал, что разница между максимально и минимально обеспеченными регионами без учета финансовой помощи из федерального бюджета в 2007 г. составила 7,7 раза, с учетом финансовой помощи - 1,2 раза; по покрытию доходами расходов 27 субъектов имели пороговое значение 60%.

     В 2007 г. собственные доходы регионов обеспечивали лишь около 40% их расходов. Бюджеты же муниципальных образований в состоянии обеспечить только выдачу зарплаты и оплату коммунальных услуг, доля которых в собственных доходах составляет 93,4%.

     Информация  из регионов о ходе реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об  общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» показывает, что бюджеты муниципальных образований и бюджеты поселений испытывают недостаток в финансовой и методологической помощи. Достаточно сказать, что безвозмездные и безвозвратные перечисления из бюджетов других уровней в их адрес в 2007 г. равнялись 883,2 млрд. руб., или 58% их доходов. В отдельных регионах этот показатель еще выше. Так, в Республике Дагестан он составил 90,1%, Республике Ингушетия - 85,6, Республике Саха (Якутия) - 75,6, Республике Тыва - 87, Амурской области - почти 74%.[14]

     Средства  федерального бюджета, как правило, идут на финансовое обеспечение федеральных полномочий, делегированных на региональный уровень, а также для стимулирования усилий органов государственной власти субъектов федерации и местного самоуправления по повышению качества управления региональными и муниципальными финансами, для оказания социально значимых бюджетных услуг и финансирования временных кассовых разрывов, возникающих в ходе их исполнения.

     В настоящее время и в среднесрочной перспективе бюджетную систему Российской Федерации в основном формируют и будут формировать налоговые платежи 9-11 субъектов федерации, доля которых в общих доходах консолидированного бюджета страны составляет примерно 60,5% (только на долю Москвы приходится порядка 22,8% доходов бюджетной системы). [14]

     Законодательно  закрепленные за муниципалитетами налоги и сборы являются их собственными средствами и должны обеспечивать финансовую самостоятельность местного самоуправления. Однако эти суммы настолько малы, что не позволяют выполнить в полном объеме не только переданные им полномочия, но и собственные.

     Проанализировав предложенную Правительством Российской Федерации концепцию трехлетнего  федерального бюджета, Счетная палата констатировала, что при подготовке законопроекта о бюджете правительством не всегда учитывались предложения Совета Федерации, а сам законопроект не содержит критерии оценки достижения стратегических целей и индикаторы результативности исполнения федерального бюджета и бюджетов субъектов федерации. Например, в 2007 г. фактический объем межбюджетных трансфертов без учета инфляции и передачи расходов из других разделов и подразделов функциональной классификации расходов по сравнению с утвержденными на 2006 г. объемами увеличился на 170-180 млрд руб. (35%), а по разделу «Межбюджетные трансферты» впервые предусмотрено 14 видов расходов функциональной классификации бюджетов страны на сумму 58,9 млрд. руб. В целом доля межбюджетных трансфертов в доходах консолидированных бюджетов регионов увеличилась на 1,7 процентных пункта и составила почти 18%.[14]

     Политика  сверхцентрализации государственных финансов лишает субъекты федерации стимулов к расширению собственной доходной базы. Но самое главное при таком подходе трудно обеспечить максимальный результат при реализации в регионах важнейших социально-экономических программ.

     Удлинение горизонта бюджетного планирования позволяет ставить перспективные цели и задачи, предусматривая для их достижения и решения соответствующие финансовые ресурсы. Система среднесрочного финансирования, финансового планирования не только обеспечивает стабильность и предсказуемость бюджетных проектировок, но и позволяет их корректировать в соответствии с приоритетами бюджетной политики.

     Для трехлетнего бюджетного планирования необходимо повысить надежность методов экономического прогнозирования, а также разработать методологию корректировки ранее одобренных проектировок. В целях повышения достоверности федерального бюджета важное значение приобретает устойчивость прогнозируемых доходов к изменениям макроэкономических параметров и рисков неисполнения основных параметров федерального бюджета. В данных условиях важны не только оценка этих рисков, но и разработка, утверждение процедур по их компенсации.

     Счетной палатой Российской Федерации был проведен анализ эффективности Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ  «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

     В течение года после принятия этого закона в три этапа был проведен мониторинг, давший колоссальный массив информации. По итогам 2006 г. и I квартала 2007 г. направлена аналитическая записка в Совет Федерации, Государственную Думу и другие заинтересованные ведомства. [18]

     В ней констатировалось, что в 2006 г., в ходе реализации 131-го закона были утверждены минимизированные местные  бюджеты. По данным регионов, на выполнение собственных полномочий муниципалитетам недостает порядка 97 млрд руб. [18]

     Установлено, что 78% муниципальных образований на начало года не имели утвержденных бюджетов, а в конце года их количество увеличилось лишь на 6%. Бюджеты не приняли в основном сельские поселения, их финансирование будет осуществляться в переходный период в составе бюджетов муниципальных районов. [18]

     Большой проблемой для многих муниципальных образований является изношенность материальной базы, необходимой для исполнения законодательно закрепленных полномочий. В первую очередь это касается зданий и сооружений бюджетной сферы, а также административных строений и зданий органов местного самоуправления. Требуют также решения вопросы оснащения организации современными средствами информации и связи.

     Удельный  вес расходов на заработную плату с начислениями и оплату коммунальных услуг в доходах местных бюджетов даже с учетом финансовой помощи составляет 44%, а в 37 регионах их доля превышает 50%. Минимизация расходной части бюджетов муниципальных образований не способствует социально-экономическому развитию в муниципальных образованиях и повышению уровня жизни населения. Недостаточность этих сумм отвлекает средства местных бюджетов от реализации собственных полномочий и тем самым замедляет реформу межбюджетных отношений. [18]

     Проверка  хода исполнения 131-го закона выявила, что важной проблемой в регионах остается налоговая и статистическая отчетность. Отсутствие необходимой информации не позволяет органам местного самоуправления разрабатывать достоверные перспективные планы социально-экономического развития и осуществлять формирование доходной части бюджетов территорий с учетом оценки их доходного потенциала.

     На  качество и полноту финансового  обеспечения муниципальных образований в условиях среднесрочного бюджетного планирования серьезное воздействие оказывает ежегодное изменение федерального, бюджетного и налогового законодательства. Только за период 2003-2006 гг., по данным 67 регионов, в связи с осуществлением бюджетно-налоговой реформы объем выпадающих доходов составил около 600 млрд руб., в то время как сумма дополнительных доходов составила всего 53 млрд руб. Несопоставимые цифры. Сложившаяся ситуация не позволяет регионам осуществлять качественный прогноз доходов как на среднесрочную, так и долгосрочную перспективу, а также не стимулирует их к тому, чтобы развивать все закрепленные за ними доходные источники. Аналогичная картина на муниципальном уровне.

     2007 г. был самым успешным с точки  зрения исполнения региональных бюджетов. Сохранилась эта тенденция и в 2008 г. Данные за 4 месяца этого года подтверждают эту тенденцию: объем доходов региональных бюджетов вырос на 37,2% (по сравнению с тем же периодом прошлого года) и составил 1336,2 млрд. руб. (за тот же период прошлого года — 973,8 млрд. руб.). Такого темпа роста доходов в последние годы не было. [18]

     Собственные налоговые доходы региональных бюджетов, без учета финансовой помощи из федерального центра, выросли на 36%, в основном за счет двух самых крупных источников — налога на прибыль (на его долю в общем объеме доходов региональных бюджетов приходится 39%), доходы от которого за I квартал выросли на 28%, и НДФЛ (на его долю приходится 31%, а рост за I квартал составил 35%).

     У 14 регионов рост доходов бюджетов по сравнению с уровнем прошлого года превысил 50% (в прошлом году таких было всего 2). Среди передовиков — Красноярский край (65%), Владимирская область (61%), Ямало-Ненецкий АО (58%). Большинство регионов — 52 (против 5 в прошлом году) — переместились в группу с темпами роста доходов от 30% до 50%. А количество тех, у кого темпы роста выше прошлогодних только на 30%, сократилось с 50 до 18. Столь стремительный рост доходов региональных бюджетов связан, в первую очередь, с ростом экономики в стране в целом, с ростом заработной платы (соответственно увеличиваются поступления НДФЛ). [8]

     Темп  роста расходов региональных бюджетов составил 32,5%, а их общий объем - 1080 млрд. руб. (за тот же период прошлого года - 815 млрд. руб.). Таким образом, профицит региональных бюджетов — 256 млрд. руб., при этом только 8 субъектов Федерации имеют дефицит бюджета. [8]

     Из  месяца в месяц сокращается кредиторская задолженность, за I квартал т.г. - до 50,5 млрд. руб. Правда, есть несколько субъектов Федерации, которые все еще допускают кредиторскую задолженность по зарплате, но объемы ее для бюджета весьма незначительны, просто регионы не справляются с контролем за выполнением обязательств на муниципальном уровне.

     По  данным Минфина России, доходы местных  бюджетов за 2 месяца т.г. возросли по сравнению с прошлым годом на 58%, доходы от НДФЛ увеличились на 40%, от земельного налога — в 12 раз и т.д.

     Вывод: Успешный опыт социально-экономического развития таких регионов, как Краснодарский край, Республика Татарстан, Новгородская область и ряда других субъектов Российской Федерации свидетельствует о том, что власть должна принимать активное участие в организации взаимодействия между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, хозяйствующими субъектами и институтами гражданского общества. Совершенствование механизма частно-государственного партнерства на всех уровнях может стать серьезным резервом социально-экономического развития регионов, а следовательно, страны в целом.

2.3. Прогноз

     Объем финансовой помощи регионам с каждым годом возрастает. В 2007г. вместе с внебюджетными фондами он превысил 1,8 трлн. руб., а в 2008г. уже 2,3 трлн. руб.

     В рамках Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований помощь в реализации конституционных полномочий местного самоуправления в 2008 г. составит 15 млн. руб. или на уровне средств, законодательно утвержденных на 2007 г. Каждому муниципальному образованию (их более 24 тыс.) в среднем приходится всего 625 руб. Такой объем финансирования не соответствует масштабу проблемы государственной поддержки развития муниципальных образований.