Проблемы бюджетного федерализма в РФ

     Содержание

 

      Введение.

     Одной из основных характеристик федеративного государства является соответствие базовых направлений экономической политики как в действиях федерального правительства, так и в действиях правительств субъектов Федерации. Но добиться такой сбалансированности, особенно в российских условиях, - задача более чем непростая. Для обеспечения этого потребуется создание такой системы федерализма, которая способна эффективно учитывать интересы политических представителей как федеральных, так и региональных органов власти.

     Поэтому неудивительно, что множество дискуссий, так или иначе затрагивает сложную проблему федерализма и разделения политических и финансовых полномочий между Федерацией и ее субъектами. В настоящее время ведутся различные переговоры на тему развития бюджетного федерализма и межбюджетных отношений в России.

     В данной работе предлагается широкий взгляд на проблемы бюджетного федерализма, предпринята попытка рассмотреть теоретические и отчасти прикладные вопросы конституционно-правовой проблематики бюджетного федерализма в России.

     Основная  цель исследования состоит в системном анализе общих принципов и закономерностей взаимодействия между федеративным устройством и бюджетным федерализмом, углубление знаний о содержании такой категории как «бюджетный федерализм». Цели исследования состоят также в выявлении и решении теоретических и практических проблем в сфере бюджетного федерализма.

 

     

1. Сущность  бюджетного федерализма.

1. Теоретические основы бюджетного федерализма.

     Понятие «бюджетный федерализм» является экономической  категорией и отражает многоуровневость построения бюджетной системы любого государства.

     Этот  термин ввели американские специалисты, их первые теоретические разработки по проблемам межбюджетных отношений основывались на опыте США — отсюда в термине присутствует слово "федерализм". Считается, что модель бюджетного федерализма будет действовать эффективно, если соблюдены три основных условия:¹

• во-первых, осуществлено разграничение полномочий между всеми уровнями власти по расходам;
• во-вторых, они наделены достаточными для реализации этих полномочий финансовыми ресурсами;
• в-третьих, с помощью системы межбюджетных трансфертов обеспечивается сглаживание вертикальных (между бюджетами разного уровня) и горизонтальных (между бюджетами одного уровня) дисбалансов с тем, чтобы достичь определенных стандартов в потреблении общественных благ на всей территории страны, и снизить чрезмерные различия в уровне жизни населения различных регионов.

     Развитие  общественного (государственного) сектора  характеризуется наличием двух тенденций — унитаризма и федерализма.

     Для полиэтнических, поликонфессионных сообществ людей и для стран, государственность которых исторически формировалась путем объединения и присоединения ранее независимых государственно-территориальных образований, характерным является федеративное государственное устройство. Оно позволяет полнее учесть разнообразные интересы людей, проживающих на всей территории страны. Федерализм по сравнению с унитаризмом позволяет обеспечить эффективную государственность в сочетании с политической свободой.

     В настоящее время из более чем 200 стран, зарегистрированных ООН, лишь 22 имеют федеративное устройство. Однако это наиболее крупные страны, в которых проживает более половины населения мира. В западном полушарии это Канада, США, Мексика, Бразилия ,Аргентина, в восточном – Германия, Бельгия, Швейцария. В 1991г. к клубу этих государств присоединилась Российская Федерация.²

     Отношения между органами власти и бюджетами  разного уровня существуют в любом  государстве с административно-территориальным  делением, однако складываются они  на разных основах (принципах). Государствам с унитарным устройством свойственна высокая централизация бюджетных прав и ресурсов на уровне центрального правительства при гораздо более низкой их концентрации у нижестоящих органов власти.

     Федеративное  государство базируется на:

     • принципе широкой самостоятельности  входящих в него территориальных субъектов;

     • принципе рамочной компетенции (установление рамочных условий, процедур и нормативов);

     • принципе субсидарности, дополнительности (делегирование полномочий с местного, регионального уровня управления на федеральный уровень);

     • четком разграничении компетенции, полномочий центра и субъектов Федерации  в различных сферах государственной  деятельности.

     Как показывает мировой опыт, не существует универсальной модели финансового федерализма, пригодной для всех стран. Напротив, одной из особенностей является разнообразие бюджетных систем, что обусловлено влиянием политики и исторических особенностей формирования государств  на развитие их бюджетных систем. Каждая страна приходит к созданию собственной эффективной системы бюджетного федерализма.

     Бюджетный федерализм принято разделять на две сферы: внутреннюю и внешнюю.

     Внутренняя  сфера выполняет функции централизации, распределения и перераспределения бюджетных средств между уровнями государственной власти.

     Внешняя сфера отражает конечную предназначенность бюджетных отношений, осуществляя "обслуживание" государством общества, при этом, чем это "обслуживание" дешевле, тем эффективнее система бюджетного федерализма.

     Сущность бюджетного федерализма как концепции бюджетно-налогового устройства государства заключается в нормативно-законодательном установлении бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон — федеральных и региональных органов власти и управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса (составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов), методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами.

 

2. Теорема о децентрализации. Гипотеза Тибу.

     При рассмотрении вопроса о децентрализации  предполагается, что решение будет  зависеть от того, чему будет отдан  приоритет, а именно, снижению издержек на информацию (и управление) или  росту издержек от взаимозависимости. На рис.1 проиллюстрированы условия для принятия решения.

     

     Рис. 1. Издержки на информацию и внешние издержки от взаимозависимости³

     При этом надо учитывать, что:

     а) децентрализация и/или степень  федерализма государства зависят  не только от издержек на информацию или  издержек на управление и контроль. Определяющее значение имеют такие неэкономические факторы, как история, география, культура, формы устройства политических институтов;

     б) проблема децентрализации касается в первую очередь политики аллокации ресурсов, а не политики стабилизации или перераспределения доходов, для которых, как правило, признается необходимость централизованного выбора.

     Для стабилизации необходима координация из центра, которая диктуется взаимозависимостями между регионами одной страны (аналогичная проблема встает для стран, которые идут по пути интеграции в рамках ЕС и СНГ. Взаимозависимости между странами — членами Содружества значительно возрастают, и все настоятельнее требуется координация национальных политик в отношении складывающейся экономической конъюнктуры.

     В целях соблюдения справедливости политика перераспределения должна осуществляться в основном централизованно. В противном случае придется допустить существование нескольких различных функций общественного благосостояния внутри одной страны. Так или иначе, политика децентрализованного перераспределения малооправданна ввиду миграции, которая может из-за этого возникать: «богатые» будут перемещаться в зоны, где перераспределение не такое сильное, а «бедные» —туда, где оно более значительно.

     Если  страна состоит из двух регионов и  функция спроса на некоторое локальное общественное благо для жителей первого региона характеризуется прямой D₁, то функция спроса для жителей второго региона — прямой D₂ (рис. 2). Если решение будет приниматься децентрализованно, а предельные издержки поставки данного блага постоянны и равны Р* то первому региону благо будет поставлено в количестве Q₁, а второму — соответственно в количестве Q₂.

     Рассмотрим ситуацию, когда решение будет приниматься централизованно на основе некоторой агрегированной шкалы предпочтений. Тогда при одинаковом уровне издержек наличие одной и той же шкалы предпочтений приведет к одинаковому уровню поставки благ, например на рис.2 точка Q* находится между Q₁ и Q₂ представляет собой некий усредненный показатель региональных предпочтений. 

       

     Рис. 2. Преимущество децентрализованной поставки локального общественного блага⁴

     Как видно в данной ситуации, переход  от децентрализованного к централизованному  принятию решения привел к потере полезности для потребителей, которую можно характеризовать площадью заштрихованных треугольников Е₁Е*А и Е*ВЕ₂ В самом деле, если D₁ и D₂ — линии предельных готовностей платить за благо, то для жителя первого региона увеличение его потребления с Q₁ до Q^* эквивалентно сумме, отображаемой площадью фигуры Q₁E₁E*Q*, а фактически платить приходится сумму P*(Q*   - Q₁) которой соответствует площадь прямоугольника Q₁E₁E*Q*. В то же время для жителя второго региона уменьшение с Q₂ до Q* означает потери, равные площади фигуры Q*BE₂Q₂, а расходы могут снизиться только на P*(Q₂ – Q*), что равно площади прямоугольника Q*E*E₂Q₂.

     Таким образом, децентрализация имеет  количественно измеримую оценку. При условии, что линии D₁ и D₂ совпадают, при уровне издержек Р* нам было бы безразлично, как принимать решение — централизованно или децентрализованно.

     На  основании всего сказанного выше дадим формулировку теоремы о  децентрализации: если децентрализация  не влияет на уровень издержек, то децентрализованное принятие решения в отношении  поставки локального общественного блага будет эффективнее централизованного или не будет уступать ему с позиции эффективности.

     Данное  определение дает нам возможность  перейти от вопроса о преимуществах  и недостатках децентрализации  к вопросу о сопоставлении общественных издержек и выгод. Децентрализация обычно ведет к росту затрат, по крайней мере административных. Поэтому децентрализованная поставка общественных благ более дорогая, чем централизованная. Однако если повышение издержек будет перекрыто выигрышем, который в нашем примере равен площади заштрихованного треугольника, то децентрализация эффективна.

     Какие факторы будут оказывать воздействие  на величину выигрыша от децентрализации и на возможную разницу в издержках между централизованным и децентрализованным вариантами? Рисунок 2 помогает понять ответ на эти вопросы, что при прочих равных условиях преимущества от децентрализации будут тем больше, чем будет значительнее межрегиональные различия в готовности платить за благо и чем ниже будет эластичность готовности платить за эти блага. На рис. 2 межрегиональные различия равны длине отрезков Q₁Q* и Q*Q₂,  а эластичность в точках Е₁ и Е₂ соответствует высоте заштрихованных треугольников.

     Снижение  дополнительных издержек, связанное  с централизацией, достигается и за счет экономии на масштабе. Централизация и связанная с нею стандартизация не только позволяют снижать затраты административного характера, но и ведут к удешевлению производства единицы общественного блага.

     Безусловно, точно количественно соизмерить выгоды и издержки децентрализации в практике хозяйственной деятельности вряд ли возможно, но точное знание влияющих на них факторов позволяет обосновать оценку о конкретных проблемах бюджетного федерализма.

     Гипотезу  Тибу можно сформулировать следующим образом: при наличии большого числа территориальных единиц и интенсивной миграции населения бюджетная децентрализация способствует Парето-улучшениям, поскольку она создает предпосылки для более точного выявления предпочтений индивидов относительно локальных общественных благ и позволяет наиболее полно реализовать эти предпочтения. В предельном случае предложенный Тибу механизм мог бы работать как рыночный механизм и обеспечивать достижение Парето-оптимального состояния: поскольку каждый индивид, «голосуя ногами», т.е. меняя место жительства, имел бы возможность подобрать себе наиболее подходящий набор локальных общественных благ и их «цен» (местных налогов). Здесь важно отметить, что при этом по отношению к данным благам во многом была бы решена и проблема определения готовности платить, а это дало бы возможность рационализировать налоговую систему. Очевидно, что в реальности существует ряд факторов, сдерживающих проявление данной тенденции. Во-первых, смена места жительства связана с издержками, к числу которых можно отнести денежные затраты на переезд, возможные потери заработка, а также ущерб для благосостояния, обусловленный утратой привычного окружения, круга общения, климатических условий и т.п.