Проблемы бюджетного федерализма в РФ

     Во-вторых, наличие внешних эффектов обусловлено  тем, что издержки не всегда полностью ложатся на тех, кто принимал решение о смене места жительства. Так, внешние эффекты, при прочих равных условиях, не благоприятствуют повышению аллокационной эффективности, поскольку существует зависимость между уровнем издержек и масштабами производства общественных благ. Переезд большого числа жителей может значительно изменить уровень издержек, которые ложатся на других лиц, проживающих в данном населенном пункте.

     В-третьих, локализация выгод от общественного  блага почти никогда не бывает абсолютной, что также обусловливает проявление внешних эффектов, в частности возникают переливы. Например, улучшение охраны общественного порядка в отдельном населенном пункте в какой-то мере влияет на обстановку в целом регионе.

     В-четвертых, индивиды далеко не всегда располагают совершенной информацией, которая им необходима для принятия оптимальных решений.

     В-пятых, число потенциальных мест жительства, в том числе с точки зрения природно-климатических условий  для индивида, далеко не безгранично, поэтому параметры развития общественного сектора вряд ли могут быть дифференцированны так же широко, как и потребительские предпочтения. Поэтому привести административно-территориальное деление и бюджетные полномочия в полное соответствие с экономически оптимальными условиями производства локальных общественных благ очень трудно как по причине историко-политических различий, так и по причине разнообразия самих этих благ, выгоды от которых могут распространяться в неодинаковых пределах.

     Чем сильнее влияние каждого из перечисленных факторов, тем меньше Парето-улучшений может быть достигнуто в рамках сочетания политики миграции с бюджетной децентрализацией. В реальности влияние этих факторов настолько существенно, что это дает нам основание употреблять слово не теорема, а только гипотеза. Итак, уточним ряд принципиальных положений. Можно утверждать, что бюджетный федерализм будет эффективным, если:

     • децентрализованно принимаются  решения, которые относятся к поставке тех общественных благ, выгоды от которых в основном могут быть локализованы на данной территории;

     • локализация выгод совместима с  территориальной локализацией издержек, т.е. жители региона берут на себя преимущественную (не обязательно полную) ответственность за финансирование производства и поставки местных общественных благ;

     • предпочтения, относящиеся к местным  общественным благам, различаются в большей степени между регионами, чем внутри регионов, т.е. население региона в определенном смысле более однородно, чем население всей страны.

     В реальности данные условия могут  выполняться в различной степени.

3. Вертикальное  и горизонтальное выравнивание.

     Теоретическая модель бюджетного федерализма может  предполагать точное соответствие налоговых полномочий субъектов Федерации закрепленным за ними расходным обязательствам. В реальных же бюджетных системах в данной области всегда существует разрыв. Он обусловлен необходимостью решения задач макроэкономической стабилизации и перераспределения национального дохода, что требует концентрации наиболее важных доходных источников на уровне центрального правительства. В результате происходит ослабление собственных доходных баз территориальных бюджетов и возникает проблема «вертикальной несбалансированности». Для ее решения применяются отчисления от регулирующих источников доходов и субсидирование расходов бюджетов территорий. В этой связи и возникает необходимость решения проблем как вертикального, так и горизонтального бюджетного выравнивания, что предполагает анализ трех основных положений, первые два из которых относятся к проблеме вертикального выравнивания, а третье — к горизонтальному выравниванию:

     — распределение расходных функций: определяется, какими должны быть обязательства  по реализации государством своей функции  управления для каждого уровня власти в рамках единого социально-экономического пространства; — распределение функций по обеспечению бюджетных доходов: определяется порядок финансирования бюджетных обязательств для каждого уровня власти и управления;

     — межбюджетные финансовые расходы: определяют, какие финансовые средства между уровнями и при каких условиях необходимы для исполнения государством социальной и экономической функций и как при этом должны взаимодействовать между собой уровни власти.

     Вертикальное  и горизонтальное бюджетное выравнивание представляют две стороны единого бюджетного процесса практически неотделимые друг от друга, но все же следует отметить, что в разных странах преобладают различные подходы к формированию межбюджетных отношений.

     Так, согласно американской модели доходная часть бюджетов всех уровней формируется преимущественно за счет собственных источников, обеспечивая тем самым самостоятельность бюджетной политики штатов и муниципалитетов. В соответствии с этим подходом, в США местные налоги играют самостоятельную роль и служат основой для формирования доходной части местных бюджетов. Тем не менее, и в США механизм формирования бюджетов штатов и муниципалитетов также характеризуется перераспределением доходов в процессе формирования нижестоящих бюджетов. Так, бюджеты штатов получают субсидии из средств федерального бюджета, и доля их составляет в бюджете штатов порядка 17% от общих доходов или поступлений в бюджет, в доходах муниципалитетов доля субсидий более значительна, около 25%. Через субсидии и дотации федеральное правительство активно влияет на процессы социального и экономического развития.⁵

     Таким образом, суть американской модели бюджетного федерализма состоит в том, что в ней доходная часть бюджетов всех уровней формируется преимущественно за счет собственных источников, обеспечивая самостоятельность бюджетной политики региона. В европейских странах, как правило, местные налоги при всей их множественности играют вспомогательную роль в формировании доходов местных бюджетов.  В Великобритании основным источником доходной части местных бюджетов являются федеральные налоги, а в бюджетах графств и городов отчисления от федеральных налогов составляют от 70 до 90%. В Германии также доля местных налогов в доходах местных бюджетов невелика и составляет до 30%, в тоже время субсидии и дотации из федерального бюджета и бюджетов земель составляют около 40%. Нужно отметить, что в Германии «богатые» земли перечисляют часть своих финансовых поступлений менее развитым землям, как следствие этого местные бюджеты в основном формируются за счет распределяемых по вертикали субсидий и субвенций из бюджета Федерального правительства.

     Вертикальное  выравнивание бюджетных доходов  проводится одновременно с финансовым горизонтальным выравниванием —  частичным перераспределением бюджетных ресурсов между регионами, от «богатых» к «бедным». Это делается в целях укрепления государственного единства и соблюдения принципа территориальной справедливости, что предполагает поддержание экономической эффективности функционирования региональных воспроизводственных комплексов, т.е. предотвращение вынужденной межрегиональной миграции или увеличения налоговой нагрузки в «бедных» регионах.

     Первый этап в разработке или оценке системы бюджетного федерализма — принятие решения о распределении обязательств по расходам между уровнями власти, которое и предопределяет потребности в доходах для каждого из них. Когда потребности известны, появляется возможность разработать систему доходов, при которой каждому уровню власти может быть обеспечен доступ к ресурсам, необходимым для выполнения соответствующих обязательств по расходам.

     Порядок распределения расходов предполагает учет трех основных обязательств:

     — определение ответственности за решения по номенклатуре и объемам  производимых для населения товаров и услуг и определение нормативов их качества;

     — финансирование ответственности за покрытие расходов по производству товаров  и услуг для населения;

     — определение ответственности за организацию порядка производства и предоставление населению товаров и услуг через общественный сектор или через частный.

     Другой  круг проблем связан с определением того, какой уровень власти отвечает за обеспечение каждой из основных функций, исходя из уровня фактических расходов.

     В большинстве развитых стран соблюдается принцип субсидиарности, т.е. обязательства перед населением и полномочия для их реализации формируются снизу. На вышестоящие уровни передаются лишь те функции, которые не могут быть реализованы на нижнем уровне. Весь бюджет формируется снизу, и это считается наиболее эффективным решением с точки зрения выполнения расходных обязательств.

     При прочих равных условиях распределение  расходных функций и полномочий предопределяется существованием границ децентрализации. Их наличие обусловлено, во-первых, эффектом от масштаба с точки зрения макроэкономической эффективности, во-вторых, возможностью локализации выгод в рамках конкретной территории, в-третьих, степенью различий в предпочтениях жителей отдельных регионов. В соответствии с этим расходы, связанные с макроэкономической стабилизацией и расходы, влияющие на распределение доходных источников являются обязательствами Центра. Так, к общегосударственным расходам в основном относятся чистые общественные блага национального масштаба, обладающие свойством «неконкурентности» (при увеличении числа пользователей) и свойством «неисключаемости» (из процесса потребления). Децентрализация функций по обеспечению таких благ приведет к негативным последствиям, в том числе к «бегству» от налогов или к «погоне» за общественными благами.

     Второй  этап в разработке либо оценке системы бюджетного федерализма — принятие решения о распределении функций по обеспечению бюджетных доходов. Это выражается в том, что величина расходуемых обязательств на каждом уровне бюджетной системы должна соответствовать уровню полномочий по обеспечению бюджетных поступлений этого уровня власти. В данном контексте полномочия по обеспечению бюджетных поступлений зависят от определенного законом права правительства данного уровня власти извлекать доходы из своих собственных источников, например, права определять собственные налоговые базы и ставки налогов, а также размеры тех сборов, которые осуществляются ими непосредственно. Определяющим здесь является ответ на вопрос о достаточности полномочий для обеспечения поступлений, которые необходимы для финансирования всех предполагаемых расходов, возложенных на данный уровень власти.

     В связи с этим необходимо сформулировать общетеоретические принципы, по которым можно определять, какие налоги и другие источники бюджетных поступлений в наибольшей степени соответствуют поступлениям в бюджеты правительств и местных органов управления в многоуровневой системе межбюджетных отношений. Специалистами в качестве руководства к действию был сформулирован ряд требований, которые определяют, какие налоги могут и должны быть отнесены к компетенции различных уровней власти и управления. Эти требования были опубликованы в 1994 г. в отчете Всемирного банка, посвященном реформе межбюджетных отношений. К ним относятся:

     — прогрессивные редистрибутивные налоги должны быть централизованы;

     — налоги, отвечающие задачам экономической  стабилизации, должны быть также централизованы. Кроме того, необходимо обеспечить циклическую стабильность налогов более низкого уровня;

     — неравномерные налоговые базы различных юрисдикций должны быть централизованы;

     — налоги на мобильные факторы производства следует централизовать;

     — налоги, взимаемые по принципу постоянного  проживания, например акцизы, должны собираться на уровне регионов;

     — налоги на полностью немобильные  факторы должны взиматься на уровне муниципальных образований.

     Специалисты по вопросам бюджетного федерализма считают, что региональные правительства и органы местного самоуправления должны быть независимыми от дотаций и трансфертов центрального правительства (в том числе и от доли в регулирующих налогах) и большую часть средств, необходимых для покрытия своих обязательств по расходам, должны собирать в виде собственных налогов.

     В случае, когда основным источником для покрытия расходов на региональном и местном уровнях являются собственные налоги, политикам приходится отчитываться перед избирателями за те налоги, которые они их убеждают платить. Им необходимо объяснять избирателям, что обещанные услуги важнее, чем сокращение налогов, и что повышение качества и объема предоставляемых социальных услуг приведет к увеличению налогов. В свою очередь, налогоплательщик будет лучше представлять ту прямую и косвенную взаимосвязь между количеством и качеством услуг, которые он вправе требовать, и теми затратами, которые необходимы на их производство и обеспечение. Реализация этих положений ведет к развитию демократических институтов, открытости власти и становлению гражданского общества, что является конституционной нормой в демократическом государстве.