Проблемы бюджетного федерализма в РФ

     • Влияние региональных властей на фискальные органы приводит к тому, что они уделяют значительно больше внимания сбору тех налогов, которые поступают целиком в региональные бюджеты, в ущерб другим видам налогов.

     3. «Мягкие бюджетные ограничения». Мягкие бюджетные ограничения субнациональных властей являются следствием отсутствия четких формальных правил определения размера средств, получаемых от вышестоящего бюджета, или их невыполнение. В таких условиях размеры этих средств во многом определяются переговорной силой нижестоящего уровня власти, которая увеличивается с ростом разрыва между расходными обязательствами и доходными возможностями. Основной причиной возникновения мягких бюджетных ограничений у регионов является неспособность федеральных властей брать на себя обязательства не предоставлять дополнительных трансфертов, которые серьезно воспринимались бы руководителями регионов. Региональные власти требуют выделения дополнительных трансфертов на финансирование расходов, на которые у них не хватает средств, несмотря на то, что эта нехватка может являться следствием их неэффективных действий. Местные органы власти используют те же приемы для получения дополнительных средств из регионального бюджета.

     4. Институциональная неустойчивость. Опыт показывает, что сложившаяся в РФ федеральная система не обладает достаточной институциональной устойчивостью. Распределение обязанностей и полномочий между различными уровнями власти существенно изменялось в зависимости от конкретной политической и экономической ситуации, как под давлением центра, так и под давлением регионов.

     Как уже отмечалось выше, в течение  девяностых годов под давлением  регионов происходило изменение  распределения обязанностей и полномочий между уровнями власти, приведшее  к ослаблению центральной власти. В последнее время наблюдается обратная тенденция увеличения роли центральных властей и уменьшения влияния регионов. Основными шагами в этом направлении были изменения в работе верхней палаты парламента и учреждение федеральных округов. Первая из этих мер позволила снизить влияние губернаторов в сфере федерального законодательства, а вторая — в сфере исполнения этого самого законодательства. В обоих случаях наблюдается изменение распределения полномочий между уровнями власти за счет односторонних действий центральной власти.

3. Пути  совершенствования  бюджетного федерализма.

     Бюджетный федерализм может быть эффективным  средством разрешения бюджетных, налоговых  и других финансово-экономических  противоречий в Российской Федерации, фактором обеспечения единства экономического пространства, роста экономического потенциала страны и укрепления Российского государства. Для достижения этой стратегической цели отношения бюджетного федерализма должны совершенствоваться и развиваться в соответствии с объективными закономерностями и интересами

Российского государства.

     Возникает необходимость определить новое  положение, содержание и роль федерального бюджета в экономической политике, бюджетной системе и принципиальные особенности его отношений с  бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами. Имеются два подхода к данному процессу: становление бюджетной системы с сильным федеральным бюджетом или же децентрализация бюджетных взаимосвязей и сжатие федерального бюджета до минимально необходимых расходов на содержание федерального центра. Интересы государства и необходимость единства в реализации рыночной политики требуют проведения линии на формирование федеративной бюджетной системы рыночного типа с сильным федеральным бюджетом.

     Тенденции децентрализации бюджетной системы, налогов, собственности и финансовых ресурсов не могут отменить того, что экономические и социальные процессы, связанные с рыночным развитием, требуют усиления и централизации многих функций государства, в том числе регулирующей и социальной. Поэтому наряду с укреплением и развитием доходной базы субъектов Федерации и местных бюджетов и решением ими проблем бюджетной самодостаточности в России есть потребность в сильном федеральном бюджете, в централизации существенной доли ВВП. Федеральный бюджет должен быть одним из главных рычагов в системе государственного регулирования рыночных процессов, проведения региональной политики, обеспечивать стратегию экономического развития, выравнивание финансовой обеспеченности регионов, сохранение единого социального пространства.

     Позиции сильного федерального бюджета должны подкрепляться сильной бюджетной  политикой. Принципами такой политики являются: активная роль бюджетной  системы в создании условий экономического роста и формировании источников накопления; использование бюджета как фактора стимулирования и поддержки отечественного капитала; создание условий для реализации общенациональной политики социальной безопасности; обеспечение посредством бюджетной системы и бюджетной политики финансовой и общегосударственной безопасности государства.

     Повышение роли федерального бюджета должно проявиться в усилении его координирующей и  стабилизирующей функций, формировании нового механизма взаимодействия с  бюджетами субъектов Федерации  и местными бюджетами в условиях их самостоятельности и взаимозависимости, создании условий эффективного функционирования государственной власти.

     Укрепление  федерального бюджета как основы устойчивости всего здания бюджетного федерализма должно проявиться в  развитии функций консолидированного бюджета

     Российской  Федерации и соответственно консолидированных  бюджетов республик, краев, областей.

     В современных условиях консолидированный  бюджет почти не имеет активных функций  в финансовой политике и финансовом механизме, поскольку это скорее статистико-аналитическая категория, а не финансовый инструмент и реальный фонд денежных ресурсов.

     Консолидированный бюджет Российской Федерации - это расчетный  годовой объем доходов и расходов федерального бюджета, бюджетов субъектов  Федерации и местных бюджетов, а также внебюджетных фондов, используемых в целях анализа состояния и прогноза развития бюджетной системы Российской Федерации, денежно-кредитной системы и экономики Российской Федерации.

     Стабилизация  и некоторое повышение доли федерального бюджета в консолидированном бюджете отвечают задачам экономического прогресса, целям бюджетного федерализма.

     Этому будут способствовать следующие  условия:

• завершение процесса разграничения конкретных и адресных полномочий и предметов
• ведения между уровнями государственной власти;
• разграничение расходов между бюджетами и завершение передачи субъектам Федерации
• федеральных объектов финансирования;
• увеличение перераспределения через федеральный бюджет финансовых ресурсов в целях выравнивания бюджетной обеспеченности депрессивных регионов (северных и дальневосточных территорий, субъектов Северо-Кавказского региона и др.);
• восстановление инвестиционной функции федерального бюджета, особенно в связи с необходимостью финансовой поддержки развития базовых отраслей, науки, экспортных производств, предприятий агропромышленного комплекса;
• обеспечение социальной ориентации региональной экономики, в том числе реализация общероссийских программ борьбы с бедностью, безработицей, защиты семьи, материнства, детства, окружающей среды.

     Консолидированный бюджет, пропорциональность его деления  на федеральный и территориальный  бюджеты будут играть все более  важную роль в бюджетном прогнозировании  и бюджетном процессе как на федеральном  уровне, так и на уровне субъектов  Федерации, при регулировании бюджетных связей между областным (краевым, республиканским) и местным бюджетами. Роль и функции консолидированного бюджета и его пропорций целесообразно определить в законах о бюджетном процессе.

     Политика  сильного федерального бюджета противостоит тенденциям бюджетного сепаратизма и развала бюджетной системы, она полностью соответствует задачам преодоления экономического и финансового кризиса в России.

     Финансовые  отношения между центром и  субъектами Федерации не должны заслонять  того факта, что центр и субъекты представляют Российскую Федерацию в целом и в ее единстве. Поэтому, различая интересы центра и субъектов Федерации, не следует их противопоставлять, сталкивать друг с другом. Это одна из важнейших задач экономической политики. Задачей субъектов Федерации и их общей целью должно быть достижение того, чтобы центр проводил политику именно в интересах всего государства, всех российских регионов. Иногда то, что соответствует интересам государства в целом, может не соответствовать интересам отдельных конкретных субъектов Федерации. Например, это касается перераспределения финансовых ресурсов от так называемых регионов-доноров к регионам с более тяжелым финансовым положением, которое вызвано зачастую структурными факторами, наличием неконкурентных в настоящее время предприятий ВПК, более низким исходным уровнем развития рыночной инфраструктуры, большим удельным весом малообеспеченных слоев населения. То же самое относится к необходимости централизации в федеральном бюджете в интересах всех субъектов Федерации доходов от внешнеэкономической деятельности, акцизов на нефть и газ, другие монопольные по производству и рентосодержащие виды продукции.¹⁰

     Из  обозначенных выше положений следует  ряд конкретных выводов:

• если посмотреть на межбюджетные отношения не с формально юридической стороны, то окажется, что трансферты, дотации, субвенции федерального бюджета предназначены вовсе не субъекту Федерации и не территории, региону, а людям, конкретным слоям населения: ветеранам, пенсионерам, многодетным семьям, нуждающимся в лечебной и материальной помощи;
• если из территорий и регионов идут финансовые потоки, а из федерального бюджета направляются ассигнования территориям и регионам, то это нужно рассматривать как нормальную практику "обмена веществ" в едином государственном организме, а не просто как встречные потоки между органами власти, которые некоторые руководители хотели бы свести к минимуму, т.е. вытолкнуть центр со своей территории;
• финансовые взаимоотношения центра и субъектов Федерации нельзя трактовать как отношения между налогоплательщиками.

     Преодоление взглядов на регионы как на налогоплательщиков позволит на деле обеспечить выравнивание бюджетных и налоговых прав субъектов  Федерации. Выравнивание бюджетной обеспеченности регионов в условиях рыночного развития может осуществляться только на основе существенного перераспределения бюджетных средств от одних субъектов Федерации к другим через каналы федеральной бюджетной системы и федеральные внебюджетные фонды. Конечно, оно неизбежно будет сталкиваться с усилением дифференциации экономического и финансового положения регионов под влиянием нарастающих факторов неравномерного рыночного развития, но тем сильнее должны проявляться регулирующая и социальная функции государства и федерального бюджета. Иначе ни о каком единстве социального и рыночного пространства в Российском государстве не может быть и речи.

     Особое  значение имеет согласование позиций  всех ветвей власти в вопросах бюджетной  и налоговой политики в долгосрочном аспекте, при принятии решений об изменении налогового законодательства. В настоящее время многие проекты законодательных актов, постановлений правительства,  других федеральных ведомств и комиссий блокируются именно по местным мотивам, которыми руководствуются представители регионов как в Совете Федерации, так и в Госдуме, без учета и вопреки общим интересам и потребностям России как единого государства.

     Бюджетный федерализм не должен противопоставляться  единству законодательной и исполнительной власти в России, а должен основываться на этом единстве, более того, на жесткой "вертикали" исполнительной власти и деятельности судебных, правоохранительных органов. Необходимо восстановить и "вертикаль" законодательных органов в реализации бюджетных полномочий Российской Федерации.

     Дестабилизирующую роль может играть бюджетная асимметрия, возникающая в результате заключения договоров о разграничении полномочий между федеральными органами исполнительной власти и субъектами Федерации. В настоящее время заключено более 40 договоров о разграничении полномочий, в которых содержатся соглашения о разграничении налоговых и бюджетных полномочий, индивидуализирующие межбюджетные связи между РФ и ее субъектами. Таким образом, нарушается ст. 5 Конституции РФ, гласящая: "Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны".¹¹

     Договорные  отношения могут как способствовать разрешению противоречий, так и усиливать  их в зависимости от конкретного  содержания. В настоящее время  договорные отношения расширяют сферу применения одноканальных бюджетных связей в обход существующей системы распределения налоговых полномочий и налогов, сужают экономическое поле воздействия федерального бюджета и федеральных ведомств на территории Российской Федерации, способствуют в некоторых случаях усилению неравномерности в бюджетной обеспеченности регионов и населения; создают условия для игнорирования федерального законодательства, формирования обособленных режимов власти в тех или иных субъектах Федерации; блокируют перечисление причитающихся федеральному бюджету налогов и платежей.