Проблемы бюджетного федерализма в РФ

     Другой  аргумент состоит в том, что центральное  правительство, предоставляющее дотации  на финансовое обеспечение социально значимых услуг, в принципе вправе потребовать контроля (за региональными и местными органами власти и управления) над тем, как они расходуют полученные средства. Но если будет введен реальный контроль по данным видам расходов, то это войдет в противоречие с принципами бюджетного федерализма, поскольку лишит нижестоящие органы власти и управления всякой гибкости, которая необходима для реагирования на различные запросы своих избирателей.

     Именно  региональные и местные руководители должны проявлять гибкость, особенно в предоставлении социально значимых услуг. Реальной опорой для обеспечения мобильности нижестоящих органов власти и управления должна стать их собственная налоговая база.

     При разработке либо оценке системы бюджетного федерализма на заключительном этапе требуется определить, какие финансовые средства и при каких условиях необходимы для исполнения государством своих функций. По оценкам специалистов, межбюджетные расчеты обычно составляют значительную часть бюджетных средств федеральных и региональных уровней власти. В бюджетах городов и других объектов местного самоуправления межбюджетные поступления играют еще более существенную роль.

     Центральное правительство предоставляет трансферты правительствам регионов, а те, в свою очередь, обеспечивают трансфертами нижестоящие органы власти и управления, руководствуясь следующими стандартными целями:

     1. устранение неравенства в финансовых возможностях (в том числе гарантии доходов по федеральным социальным программам).

     2. поощрение конкретных видов правительственной деятельности и обеспечение отдельных видов социально значимых услуг, предоставляемых государством.

     В случае несбалансированности между возможностями региональных правительств получения доходов и объемов их обязательств по расходам необходимо применение различных форм их финансовой поддержки. Это предполагает, что вышестоящий орган власти прямо и/или косвенно осуществляет финансирование услуг, предоставление которых находится в компетенции региональных и местных органов власти и управления. При этом задача состоит в том, что необходимо сбалансировать систему социально-экономических показателей, поскольку значительное неравенство в экономическом и социальном развитии тех или иных регионов может привести к разрушению единого экономического и социального пространства.

     Достижение  цели устранения неравенства финансовых возможностей в рамках политики горизонтального выравнивания наиболее характерно для европейской модели бюджетного федерализма.

     В рамках политики горизонтального выравнивания есть и вторая стандартная цель предоставления дотаций от вышестоящих нижестоящим органам власти и управления, которая предполагает поощрение конкретных видов правительственной деятельности. Достижение данной цели характерно для американской модели бюджетного федерализма, поскольку предполагает реализацию различных программ по развитию социальной и экономической инфраструктуры территорий.

     На  основании изложенного выше материала  можно сделать принципиальный вывод: идея федерализма как территориальной формы демократии, выраженная в концепции бюджетного федерализма, в основе которой может лежать принцип самодостаточности регионов, предполагает, с одной стороны, обеспечение прав на получение определенного объема товаров и услуг соответствующего уровня качества и в формах, отвечающих потребностям как каждой отдельной личности, так и территориальных общностей людей, а с другой стороны, предполагает выравнивание чрезмерной дифференциации в уровне жизни населения в различных регионах в рамках общенациональных социальных стандартов.

2. Проблемы  бюджетного федерализма в РФ.

     В области бюджетного федерализма  в настоящее время существует множество крупных правовых проблем. К числу таковых следует отнести  и конституционно-правовые проблемы российского бюджетного федерализма, насущная необходимость комплексного изучения которых особенно усилилась в последние годы. Самым важным недостатком современной модели бюджетного федерализма в России является то, что федерализм имеет отношение больше к федеральному правительству, чем к эффективным экономическим и финансовым отношениям между федеральным правительством и органами власти субъектов Федерации.

     Продолжающаяся  модернизация бухгалтерского учета  и отчетности повышает открытость российской системы бюджетного федерализма, но еще больше централизует ее. На практике это позволяет правительствам более высокого уровня осуществлять надзор и контроль за местными финансами, однако не облегчает доступ населения и инвесторов к региональной и местной информации финансового характера и не способствует росту финансовой ответственности региональных и местных органов власти.

     Бухгалтерские отделы большинства местных и  региональных органов власти загружены  ненужной бюрократической отчетностью  и имеют раздутый штат сотрудников по сравнению с бухгалтериями в более развитых европейских странах. Наиболее действенным стимулом финансовой открытости в России продолжают оставаться федеральный надзор и контроль вместо усиления подотчетности или более автономного руководства на региональном и местном уровнях.⁶ Федеральные и региональные казначейства часто злоупотребляют властью и играют роль «финансовой полиции» для бюджетных организаций на региональном и местном уровнях. Вместо того, чтобы просто выполнять функции расчетно-кассового обслуживания и предоставлять услуги по управлению ликвидностью для бюджетных организаций, казначейства иногда принимают на себя такую важную функцию региональных и местных правительств, как контроль над эффективностью бюджетных расходов, потребности в закупках, и влияют на принятие других региональных и местных деловых решений. Предложенные поправки к Бюджетному кодексу требуют, чтобы все расчетные операции региональных бюджетов совершались через федеральное казначейство.

     Популистские  финансовые кампании, организованные федеральным правительством, такие как массовые выплаты задолженностей по зарплате бюджетникам, полностью игнорируют рамки политического федерализма. Это также ложится огромным дополнительным бременем на плечи региональных и местных органов власти и ограничивает их финансовую гибкость. Не делегирование ответственности и управленческой подотчетности, а традиционная зависимость от указаний сверху продолжает преобладать на более низких  уровнях власти. Спонтанный, быстрый рост демократии снизу тормозится забюрократизированными местными органами власти и иерархической политической культурой. Делегирование государственных полномочий местным органам власти обусловлено федеральными законами и не может оспариваться или отвергаться муниципалитетами. Формула, в соответствии с которой местные органы власти получают компенсацию за исполнение государственных полномочий, также не может быть оспорена.⁷

     Весьма  актуальной остается и проблема формирования и управления бюджетами муниципальных  образований. Без расширения прав местного самоуправления по вопросам как доходных, так и расходных полномочий бюджета принципы местного самоуправления, закрепленные в Конституции, останутся попросту декларированными. Местные бюджеты, при их продекларированной самостоятельности, фактически формируются субъектами Федерации. Собственные доходы составляют незначительную долю в общем объеме доходов местных бюджетов. Недостатком местных бюджетов является низкий уровень собственных доходов по сравнению с отчислениями от регулирующих налогов.

     Принят  ряд федеральных законов и  более 1300 нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере местного самоуправления. Кроме того, наблюдается процесс принятия законов, связанных с передачей органам местного самоуправления исполнения ряда государственных полномочий без их правовой увязки с федеральным законодательством.

     Бюджетному  федерализму в России для дальнейшего  развития и эффективного действия не хватает Конституционного закрепления. Существующие пробелы в Конституции, касающиеся общих вопросов бюджета, бюджетного процесса, бюджетного выравнивания и других, порождают проблемы в текущем законодательстве. Неопределенность содержания законодательного регулирования, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе право применения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона.

     Взаимодействие  между федеральным и региональными  бюджетами проявляется в полной мере через механизм предоставления межбюджетных трансфертов. В интересах федерального центра разработать и довести до регионов рекомендации по программам бюджетного оздоровления, следование которым будет важнейшим условием выделения финансовой помощи. Оздоровлению региональных бюджетов будет способствовать упорядочение бюджетного процесса в регионах: обеспечение «прозрачности» статей бюджета, их соответствие федеральной бюджетной классификации, консолидация в бюджет региональных внебюджетных фондов, казначейское исполнение бюджетов. Выход из этой ситуации видится в реальной децентрализации бюджетной системы, четком разграничении налогово-бюджетных полномочий и ответственности между федеральными, региональными и местными органами власти.⁸

     В существующей на данный момент в России системе бюджетного федерализма  нарушаются большинство необходимых условий ее эффективного функционирования:⁹

     1. Нечеткая иерархия. Существующая система характеризуется недостаточно четким разграничением полномочий и ответственности между различными уровнями власти и неясностями относительно процедуры формирования местных органов власти. Значительная часть государственной деятельности, включая всю социальную и экономическую политику, находится в сфере совместного ведения различных уровней власти без четкого разграничения обязанностей и полномочий каждого из уровней, а некоторые области деятельности, находящиеся в сфере ведения субнациональных властей, воспринимаются населением и представителями этих властей как находящиеся в ведении федеральных органов власти. В результате нарушается принцип четкого разделения полномочий и ответственности между различными уровнями власти.

     2. Отсутствие субнациональной автономии. Региональные и местные власти по закону имеют достаточно ограниченные возможности по проведению самостоятельной экономической политики. Практически полное отсутствие самостоятельности при определении уровня налогообложения и налоговой базы на подведомственной им территории лишает субнациональные власти возможности использовать фискальные методы воздействия на экономику. В их руках остаются лишь возможности по формированию законодательной среды, выделению субсидий, развитию местной инфраструктуры. В результате, как регионы, так и местные власти используют многочисленные неформальные методы проведения фискальной политики.

     К числу неформальных методов проведения фискальной политики относятся использование денежных суррогатов, внебюджетных фондов, преднамеренных процедур банкротства, заключение сделок с предприятиями, влияние на фискальные органы, осуществляющие сбор налогов.

     • Денежные суррогаты (векселя, зачеты, неплатежи, гарантии) позволяют решать проблему нехватки денежных средств, устанавливать прямой контроль над распределением ресурсов через выстраивание бартерных цепочек, понижать прозрачность финансовой деятельности, заключать индивидуальные налоговые договоренности с предприятиями.

     • Средства во внебюджетные фонды поступают в виде «добровольных» пожертвований со стороны предприятий. Особенно сильно страдают от подобных поборов представители малого бизнеса. Такие методы воздействия на предприятия, как контроль над лицензированием и сертифицированием, проведением всевозможных административных инспекций, предоставлением коммунальных услуг, контроль над правоохранительными органами, могут использоваться региональными и местными властями для извлечения ренты, в частности, для принуждения к уплате взносов во внебюджетные фонды.

     • Установление контроля над судами позволяет региональным властям осуществлять процедуры преднамеренного банкротства, которые становятся мощным оружием в их руках.

     • Возможности по заключению индивидуальных налоговых договоренностей позволяют вступать в сделки с предприятиями, в соответствии с которыми органы власти предоставляют предприятиям явные и скрытые налоговые льготы взамен на предоставление таких услуг как строительство жилья, дорог, спортивных сооружений, благоустройство территории и т.д. Кроме того, большинство крупных промышленных предприятий продолжает финансировать такие унаследованные от советских времен объекты социальной инфраструктуры как больницы, детские сады, жилье.